Dynamiek van sociaal werk en gemeentelijk beleid - Toby Witte

Toby Witte

u i t g e v e r ij

c

c o u t i n h o

Dynamiek van sociaal werk en gemeentelijk beleid

Dynamiek van sociaal werk en gemeentelijk beleid

Toby Witte

c u i t g e v e r ij

c o u t i n h o

bussum 2019

www.coutinho.nl/dynamieksociaalwerk Je kunt aan de slag met het online studiemateriaal bij dit boek. Dit materiaal bestaat uit extra opdrachten en links.

© 2016/2019 Uitgeverij Coutinho bv Alle rechten voorbehouden.

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elek tronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zon der voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wet telijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (www.repro recht.nl). Voor de readerregeling kan men zich wenden tot Stichting UvO (Uitge versorganisatie voor Onderwijslicenties, www.stichting-uvo.nl). Voor het gebruik van auteursrechtelijk beschermd materiaal in knipselkranten dient men contact op te nemen met Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organi satie, www.stichting-pro.nl).

Eerste druk 2016 Sociale dynamiek van de gemeentelijke politiek. Tweede, herziene druk 2019

Uitgeverij Coutinho Postbus 333 1400 AH Bussum info@coutinho.nl www.coutinho.nl

Omslag: Ronald Boiten, Amersfoort

Noot van de uitgever Wij hebben alle moeite gedaan om rechthebbenden van copyright te achterhalen. Personen of instanties die aanspraak maken op bepaalde rechten, wordt vriendelijk verzocht contact op te nemen met de uitgever.

ISBN 978 90 469 0687 3 NUR 752

Ten geleide

‘Zonder wrijving geen glans’

Wat een verrijking dat dit boek voor professionals in het sociaal domein de historische context zo serieus neemt. Het wordt namelijk weleens vergeten dat de transformatie van het sociaal domein in beginsel ideologisch van aard is. Terwijl juist dát degenen die er dag in, dag uit in werken, motiveert. Dit boek geeft hun handvatten om te blijven leren, van elkaar en met elkaar. Na al die nadruk op systemen, professionalisering en achterblijvende resulta ten hunkerde iedereen naar meer mensgerichte zorg, met aandacht en waar dering voor het gewone leven en die ook echt duurzaam hielp. En de, achteraf naïeve, gedachte was dat zorg dichter bij huis ook veel geld kon besparen. Juist die combinatie van te verwachten financieel en ideologisch gewin heeft ervoor gezorgd dat uiteindelijk alle handen op elkaar kwamen om De Gro te Transitie in te zetten. Nadat eerst Welzijnswerk was gedecentraliseerd en vervolgens de Wmo werd ingevoerd, kwam er dat harde transitiemoment op 1 januari 2015. Vanaf toen werd de gemeente volledig verantwoordelijk voor het sociaal domein, met een forse transformatieopdracht. Sociaal professionals en beleidsmedewerkers waren aan zet om al die ver wachtingen waar te maken. Bijna van de ene op de andere dag. Voor de tran sitie was er een wereld van de praktijk en een wereld van de beleidsmakers. Daarna kwam er een wereld waarin ze samen de transformatie vorm moes ten geven. Zonder spoorboekje en met al ingeboekte kostenbesparingen. Dat was een immense opgave. Geen wonder dat de transitie kritisch werd gevolgd en dat er de nodige mis standen (of moeten we zeggen: ‘gevolgen van te hoge verwachtingen’?) aan het licht kwamen. Lokale beleidmakers en praktijkprofessionals konden niet even rustig aan elkaar wennen. Zij moesten meteen aan de slag. Op hun schouders rustte de verantwoordelijkheid om ‘goed te doen’ voor mensen die iedere dag hun ondersteuning nodig hadden. Kwetsbaarheid trekt zich tenslotte niets aan van beleidstransities. Nog een geluk, en dat wordt ook uit gebreid in dit boek toegelicht, dat de opleidingen voor sociaal professionals al geruime tijd hun bakens aan het verzetten waren in de gewenste richting. Er trad een tijdperk in waarin op lokaal niveau door verschillende partijen al doende geleerd moest worden. Niet uit vrije wil, maar uit noodzaak. Er waren immers geen voorbeelden, geen handleidingen, geen ervaringen. Het

mooie van dit boek is dat het de nadruk legt op de cruciale waarde van dat gezamenlijke leerproces. De Werkplaatsen Sociaal Domein, die zijn begon nen als Wmo-werkplaatsen, hebben van nabij meegemaakt hoeveel vragen en onzekerheden de beleidswijzigingen met zich meebrachten. Zij ontwik kelden zich steeds meer als broedplaatsen voor nieuwe praktijken door die onzekerheden centraal te stellen, te onderzoeken en ervan te leren. Juist om dat opleidingen voor nieuwe professionals, professionals in het veld en be leidsmedewerkers samen optrokken, werd in vertrouwen een nieuwe manier van (samen)werken gecreëerd. Inmiddels wordt de gezamenlijke lerende praktijk niet meer gezien als nood zakelijk kwaad, of een exotische uitzondering, maar als manier van werken die in deze tijd het meeste oplevert. Het is misschien wel de belangrijkste lesson learned van de eerste fase van de transitie: veranderingen zijn vast on derdeel van het sociaal domein. Ik denk niet eens omdat de wereld nu zoveel complexer is geworden, maar eerder omdat we sinds de transitie de com plexiteit van het leven als uitgangspunt hebben genomen. Voor de transitie wilden we onszelf nog doen geloven dat een eendimensionale oplossing de ultieme oplossing kon zijn. Dat we ons nu bewust zijn van de multi-gelaagd heid en van ons eigen beperkte weten en de meerwaarde van de kennis van anderen, is pure winst. Het stof van de harde transitie is wat neergedaald. In die eerste onzekere pe riode viel iedereen terug op zijn eigen logica: beleid sturend, praktijkprofes sionals uitvoerend. Tegelijkertijd werd iedereen zich bewuster van de waarde van de ander en van de eigen beperkingen. Het beleid moet erkennen dat niemand zo veel weet over de behoeften van kwetsbaren als professionals die dag in, dag uit met hen werken. Professionals komen erachter dat beleidska ders en heldere kwaliteitscriteria helpen bij hun beroepsuitoefening. Daar waar ze elkaar hebben gevonden, zijn resultaten zichtbaar. De tijd is rijp om tot een goed samenspel te komen. Dat spel geeft soms ener gie en leidt ook vaak tot wrijving, maar uiteindelijk tot de glans die we ooit voor ons zagen toen we begonnen te denken over verandering van het hele stelsel. Daarom is dit boek nu zo belangrijk. Het biedt houvast om de wereld en de waarde van de medespelers te begrijpen. Een must voor iedereen die wil blij ven leren om betekenis te hebben in het sociaal domein. Erna Hooghiemstra Landelijk voorzitter Werkplaatsen Sociaal Domein

Voorwoord

Sociaal werk heeft altijd van doen en komt onvermijdelijk in aanraking met het sociaal beleid van de (lokale) overheid. Sociaal professionals zouden zich alleen al om die reden kritisch moeten verhouden tot het gemeente lijk sociaal beleid (welzijn, zorg en jeugd). Zeker nu dat beleid in belangrijke mate lokaal wordt gemaakt. Immers, de kwaliteit van de professionaliteit van het sociaal werk gaat zowel om uitvoering van beleid als om het kritisch en ethisch kunnen reflecteren op hoe beleidsintenties praktisch uitpakken. Dat vraagt van de sociaal professional politieke en bestuurlijke sensitiviteit. In dit studieboek gaan we in op het belang van mee- en tegenbewegen in een tur bulente beleidsgestuurde en politieke (gemeentelijke) context. Sociaal pro fessionals opereren in hun dagelijks werk in een spanningsvolle omgeving: de sociaal professional heeft een interveniërende rol in de dynamiek tussen wat de (lokale) overheid beleidsmatig wenst te bereiken en de verwachtingen en ervaringen van bewoners en cliënten. Kortom, de sociaal professional heeft een rol in het samenspel tussen beleid en uitvoering. Dat noopt tot meer kennis en kunde van wat we hier gemakshalve maar even ‘sociaal beleids werk’ noemen. Het noodzaakt ook tot een andere rolopvatting en houding, namelijk die van lerende en innoverende professionals die ‘ongepast’ durven te interveniëren tussen beleid en uitvoering. In 2016 verscheen bij Uitgeverij Coutinho onder andere van mijn hand het boek Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid, waarin de rol en de invloed van jeugdprofessionals op politiek-bestuurlijke beleidsvorming aan de orde komen. De nadruk ligt in deze publicatie primair op het jeugdbeleid. Het sociaal domein omvat uiteraard meer dan jeugd, het gaat eveneens over zorg, welzijn en arbeid, participatie en activering van bewoners, enzovoort. In het verlengde hiervan ontstond de vraag en behoefte om een leerboek te schrijven voor sociaal professionals opererend in het brede sociaal domein in relatie tot het gemeentelijke beleid en de lokale politiek. Er bestond met an dere woorden een noodzaak om (aankomende) professionals voor te berei den op en te scholen in het sociaal beleidswerk, maar ook om ze het besef bij te brengen dat sociaal beleid een gezamenlijke verantwoordelijkheid en een onvermijdelijk samenspel is tussen sociaal professionals en lokale overheid (ambtenaren). Het boek Sociale dynamiek van de gemeentelijke politiek. Sa menspel tussen lokale overheid en sociale professionals dat in 2016 verscheen was hiervan de vrucht.

Inmiddels zijn we een aantal jaar verder en heeft de wereld niet stilgestaan. Dit geldt evenzeer voor het gemeentelijk sociaal beleid. Sinds de decentrali satie van het sociaal domein in 2015 is de nodige ervaring en kennis opge daan met de beoogde transformatie van het sociaal domein op lokaal niveau. Het is niet allemaal rozengeur en maneschijn, zo blijkt uit menig onderzoek. Dit alles noopt logischerwijs tot een herziene uitgave van het studieboek Dy namiek van sociaal werk en gemeentelijk beleid. Niet alleen is de basistekst geactualiseerd en her en der uitgebreid, maar ook de tekstkaders, (reflectie-) opdrachten en website zijn waar nodig aangevuld, vervangen of aangepast. De herziening van dit studieboek is uiteraard niet solistisch tot stand geko men. De input voor deze herziene uitgave kwam vanuit verschillende hoeken. Een belangrijke inspiratiebron sinds het verschijnen van de eerste uitgave is het landelijke Platform Lectoren Sociaal Werk, waar ik als lector maatschap pelijke zorg deel van uitmaak. Dit platform (lectorensociaalwerk.nl) richt zich op de visie- en beroepsontwikkeling van het sociaal werk en draagt via prak tijkonderzoek en publicaties bij aan het politieke en maatschappelijke debat. Daarnaast ben ik als programmaleider en lector ten nauwste betrokken bij de sinds 2016 door het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn & Sport in het leven geroepen Werkplaatsen Sociaal Domein. Deze Werkplaatsen ver binden praktijk (uitvoering), beleid, onderwijs en onderzoek aan elkaar. Zo is ‘mijn’ Werkplaats Sociaal Domein, Zuid-Holland Zuid een belangwekken de leerbron, omdat daar rond specifieke sociale vraagstukken gemeentelijke (beleids)ambtenaren, sociaal professionals, hbo-docenten sociaal werk en bewoners in werkteams met elkaar bezig zijn en van elkaar leren door te ex perimenteren binnen een lokaal-regionale context. Ook mijn collega’s van het kenniscentrum Talentontwikkeling hebben waardevolle input geleverd; in het bijzonder de onderzoekslijn ‘sociale inclusie’ en het Instituut Sociale Opleidingen (Social Work) van de Hogeschool Rotterdam. De regelmatige contacten met de gemeenten Rotterdam, Nissewaard, Schiedam, Vlaardin gen en de BAR-organisatie (gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk) hebben eveneens bijgedragen aan deze nieuwe uitgave. Tot slot ben ik vanzelfsprekend de gebruikers – Christelijke Hogeschool Ede, Hanze Hogeschool, Hogeschool Rotterdam, Hogeschool Saxion, Hogeschool Win desheim en Hogeschool Zuyd – van het studieboek uitermate dankbaar voor hun zinvolle verbeterpunten en commentaren ten behoeve van de herziene uitgave, waarvan ik nuttig gebruik heb gemaakt. Last but not least uiteraard een dankbetuiging aan uitgever Casper Beekman voor de vlotte samenwer king. Toby Witte Nissewaard/Rotterdam, juni 2019

Inhoud

Inleiding

13

Deel 1 Context, achtergrond en trends

19

1 Van verzorgingsstaat naar participatiestad

21

1.1 Ontstaan en grondslagen 1.2 Verzorgingsstaat in vogelvlucht 1.3 Het neoliberalisme in Nederland

21 23 25 27 30 31

1.4 Omslag en sanering

1.5 Naar een verzorgings- en participatiegemeente

1.6 Vragen en opdrachten

2 Decentralisatie en verzakelijking

35

2.1 Centraal, decentraal – meer of minder overheid? 2.2 Welzijnsbeleid, lokaal sociaal beleid 2.3 Verzakelijking van het welzijnszorgwerk

35 38 41 43

2.4 Vragen en opdrachten

3 Van transitie naar transformatie

45

3.1 Burger en leefomgeving centraal? 45 3.2 Herprofilering van sociaal professionals, een gewijzigde setting 48 3.3 Andere overheid, andere ambtenaren, andere professionaliteit 50 3.4 Vragen en opdrachten 52 Gebruikte en aanbevolen literatuur deel 1 54

Deel 2 De gemeente als politiek-bestuurlijk systeem in het sociaal domein

57

4 Lokale invulling van het sociaal beleid

59

4.1 Vernieuwd lokaal zorg- en welzijnsbeleid 4.2 Overheden in het sociaal domein

59 64 66 68 73

4.2.1 Nationale overheden en sociaal beleidsvelden 4.2.2 Gemeenten en hun sociaal beleidsterreinen

4.3 Vragen en opdrachten

5 Kernkwaliteiten van de lokale politiek

75

5.1 Gemeente en politiek 5.2 Het politiek-bestuurlijke proces 5.3 Burgerperspectief en doe-democratie 5.4 Gemeenschapszin en sociale samenhang

75 83 86 90 93

5.5 Vragen en opdrachten

6 Het beleidsproces

95

6.1 Beleid en overheid 6.2 Beleidscyclus 6.4 Instellingsbeleid 6.5 Vragen en opdrachten 6.3 Begrotingscyclus: wie betaalt, bepaalt

95 99

103 109 112

7 Sturing en wederzijdse afhankelijkheid

115

7.1 Regie en sturing 7.2 Beleidsinstrumentarium 7.3 Netwerksturing 7.4 Wederzijdse afhankelijkheid 7.5 Vragen en opdrachten

115 120 123 127 131

Gebruikte en aanbevolen literatuur deel 2

134

Deel 3 Beleidslerende streetwise professionals

139

8 Lerende professionals in het sociaal domein

141

8.1 Beleidsleren

143 146 149

8.2 Discussiethema: Wijkteams onder het vergrootglas

8.3 Vragen en opdrachten bij 8.2

8.4 Discussiethema: Outreachende stuurkracht en dilemma’s in de praktijk 154 8.6 Discussiethema: Doe-democratie: de kunst van het loslaten 155 8.7 Vragen en opdrachten bij 8.6 159 8.8 Discussiethema: Aanbesteding en inkoop van zorg en welzijn: opdrachtgever en opdrachtnemer 160 8.9 Vragen en opdrachten bij 8.8 166 8.10 Discussiethema: Gebiedsgericht werken: tussen beleidswensen en realiteit 166 8.11 Vragen en opdrachten bij 8.10 170 8.12 Discussiethema: Politisering van het sociaal werk 172 8.13 Vragen en opdrachten bij 8.12 175 8.14 Discussiethema: Verambtelijking van het sociaal werk 176 8.15 Vragen en opdrachten bij 8.14 178 Gebruikte en aanbevolen literatuur deel 3 179 151 8.5 Vragen en opdrachten bij 8.4

Register

183

Over de auteur

189

Inleiding

Sinds de decentralisatie van het sociaal domein in 2015 zijn gemeenten de dichtstbijzijnde – eerste – overheid waar bewoners voor (hulp)vragen en ondersteuning moeten aankloppen. Voor die tijd vond de belangrijkste be sluitvorming voor wat betreft het sociaal domein plaats in en rond het re geringscentrum en de Tweede Kamer in Den Haag en lag die toen deels ook nog in handen van het provinciale bestuur met betrekking tot de jeugdzorg. Met de komst van de Jeugdwet, de Wmo en de Participatiewet in 2015 is de belangrijkste beslissingsmacht verschoven naar de lokale overheid. De ge wenste participatiesamenleving – een term die inmiddels alweer aan kracht heeft ingeboet, althans minder te horen is – zal vooral vorm moeten krijgen op lokaal/gemeentelijk niveau. Anders gezegd: de oude verzorgings staat is door wat heet een ‘terugtrekkende’ centrale overheid op zijn retour en heeft in belangrijke mate plaatsgemaakt voor een verzorgings stad /participatiege meente. Hier krijgen bewoners in samenspraak met en met ondersteuning van sociaal professionals een grotere verantwoordelijkheid om hun eigen le ven samen met anderen vorm te geven en – voor zover mogelijk – minder afhankelijk te zijn van de overheid. Termen als eigen kracht, samen- en zelf redzaamheid, sociale activering, nabijheid en burgerkracht passen in deze ontstane context, net als de term ‘doe-democratie’, oftewel maatschappelijke democratie. Voor het lokale bestuur en de plaatselijke politiek is dit een forse omslag. Het gaat om een andere manier van regievoeren, een andere wijze van finan ciering en het leren loslaten oftewel meer (durven) overlaten aan bewoners. Deze beweging sluit aan op een ingezette trend van government (regeren en besturen van bovenaf ) naar governance (interactief sturen van onderaf ). Van zelfsprekend verandert daarmee ook inhoudelijk de manier van werken van sociaal professionals en (beleids)ambtenaren op het gebied van zorg, welzijn en jeugd. Samenwerking en samenhang tussen zorg- en welzijnsinstellingen en met de gemeente zijn van belang om de participatiekracht van burgers te vergroten en te versterken – meer in het bijzonder van de kwetsbare bewo ners (jongeren en ouderen). Een terugblik op de praktijk van nu naar 2015 (ruim vier jaar transitie en transformatie) laat zien dat dit niet zonder slag of stoot en teleurstellingen verloopt. De kritiek zwelt zelfs aan. Er ligt de komende jaren dus nog altijd een uitdagende, spannende en niet eenvoudige opgave voor zowel sociaal professionals en hun organisaties als de lokale politiek (het gemeentebestuur). Het zijn en blijven turbulente tij-

13

Dynamiek van sociaal werk en gemeentelijk beleid

den. We leven volgens socioloog Hans Boutellier (2011) in een improvisatie maatschappij die onvoorspelbaar en onbehagelijk kan zijn en toch ook inspi rerend en dynamisch. Het vraagt van gemeenten een andere bestuursstijl om in coproductie met sociaal professionals en bewoners nieuwe vormen van samenleven op lokaal niveau te verwezenlijken. Het is letterlijk een impro viserend samenspel in het zich continu veranderende sociaal domein. Hoe de sociaal professional in de dynamiek van plaatselijke politiek en bestuur zijn weg moet vinden, waar de grenzen van verantwoordelijkheden liggen, op welke wijze de sociaal professional zich kan verstaan en moet verhouden tot de logica van zijn eigen praktijk en die van de lokale (stads)politiek, staat Dynamiek van sociaal werk en gemeentelijke beleid is een inleidend en intro ducerend leerboek over het mee- en tegenbewegen van sociaal professionals in de lokale beleidsarena. Sociaal werk is immers wat missie betreft ‘een waar dengerichte professie die werkt op basis van morele overwegingen over kwa liteit van leven’ (Linders & Verharen, 2018). Dit betekent dat sociaal werk per definitie ook politiek en beleidsgedreven is, want politieke besluitvorming en het daaruit voortvloeiende beleid draaien in essentie om de gezaghebbende toedeling van waarden. Deze toedeling vindt plaats in een proces van sociale interactie waarbij de vraag is: wie krijgt wat, waarom, wanneer en hoe? In de jaren zestig, zeventig en deels tachtig van de 20 ste eeuw kregen – enigszins doorgeslagen – politisering, democratisering en zeggenschap (sociale actie) van het sociaal werk de nodige aandacht in de opleidingen van de toenma lige sociale academies. In de decennia daarna zien we dat de gedrevenheid van het sociaal werk op het terrein van politiek, beleid en bestuur in sterke mate is afgezwakt. In de 21 ste eeuw lijkt die zelfs afwezig te zijn. Het laatste is vreemd en opvallend, want door de plaatsvindende transitie en transformatie van het sociaal domein bevindt het huidige sociaal werk zich bij uitstek in een lokaal beleidsgestuurde en politiek inhoudelijk geladen context, oftewel het opereert primair binnen een dynamische gemeentelijke beleidsarena. De lo kale overheid zit meer dan ooit bovenop het sociaal domein en bemoeit zich zelfs met de professionalisering en de kwaliteit van het sociaal werk. Sinds 2015 bepalen gemeenten als opdrachtgever, inkoper en regisseur sterker dan voorheen hun lokale beleid op het terrein van zorg, welzijn en jeugd. Het is aan gemeenten om in samenwerking met zorg- en welzijnsaanbieders en met burgers te bepalen hoe de sociale infrastructuur (sociale basis) en maat schappelijke ondersteuning worden ingericht. Per gemeente kan dit samen spel variëren. Het is in ieder geval een zoektocht die niet zonder spanning verloopt, en die effect heeft op de professionalisering van het sociaal werk en andere in het sociaal domein werkzame professionals. Juist nu en daarom zijn het meedenken, het meedoen en het meebewegen evenals het kritische reflecteren en tegenbewegen van groot belang in het lokale sociaal werk. centraal in dit boek. Waarom dit boek?

14

Inleiding

Buiten dit alles kunnen we meer redenen aanvoeren voor het belang, de be tekenis en de noodzakelijke aandacht van dit studieboek. Ten eerste is (en blijft) het sociaal domein sterk in beweging. De beleids- en financiële kaders van het sociaal beleid worden primair bepaald door de gemeenten, oftewel door besluitvorming in de lokale politiek. De lokale overheid is zoals gezegd door de decentralisatie voor bewoners binnen de eigen gemeente de ‘eerste’ overheid en het verantwoordelijke loket voor zorg en welzijn geworden. Pro fessionals die werkzaam zijn in het sociaal domein behoren te weten hoe die beleidskaders tot stand komen en dienen ervoor te zorgen dat ze betrokken zijn of raken bij het meedenken aan en vormgeven van het lokale sociaal beleid. De uitkomsten van politieke en bestuurlijke besluitvorming zijn niet slechts woorden en nota’s, maar zijn bepalend voor het dagelijkse uitvoeren de werk van de sociaal professionals. Deze professionals dienen zich te rea liseren dat die lokaal-politieke besluiten niet in beton zijn gegoten en ruimte bieden voor improvisatie en beïnvloeding. Beleidsmakers, bestuurders, lo kale politici, sociaal professionals en hun uitvoerende organisaties worden intensiever geconfronteerd met lokaal-sociale vraagstukken (knelpunten) en moeten daarop kunnen anticiperen. Bovendien zijn sociaal professionals er niet louter en alleen om politiek beleid uit te voeren. Van hen mag worden verwacht dat ze het lokale sociaal beleid mede vorm en inhoud geven. Het voorgaande vereist professionals die autonoom en sociaal kunnen werken in allerlei contexten. Dynamiek van sociaal werk en gemeentelijk beleid levert een bijdrage aan het verbeteren van het handelen en denken van (toekomsti ge) professionele werkers en beleidsmakers binnen het brede sociaal domein. Ten tweede richten de meeste Nederlandstalige politicologische en be stuurskundige studieboeken die staan vermeld op de (verplichte) literatuur lijsten van zorg- en welzijnsopleidingen – de nieuwe opleidingen sociaal werk – in het hoger beroepsonderwijs zich qua inhoud hoofdzakelijk op het landelijke politieke systeem: de rol van de staat, opvattingen en ideologieën, politieke partijen, stemgedrag, belangenorganisaties, machtsvraagstukken, democratietheorieën, staatsinrichting, enzovoort. Ze gaan niet of nauwelijks in op de lokale politiek en het gemeentelijke bestuur, terwijl gemeenten er juist toe doen. Bovendien kent de inhoud van deze politicologische en be stuurskundige studieboeken vrijwel geen of weinig koppeling met wat er zich in het sociaal domein binnen gemeenten vanaf januari 2015 afspeelt, terwijl kennis, inzicht en kunde (vaardigheden) bij de sociale dynamiek van de ge meentelijke politiek voor (aankomende) sociaal professionals juist nu zo be langrijk zijn. Ten derde valt op dat aan de zorg- en welzijnsopleidingen (de opleidingen sociaal werk van het Nederlandse hoger beroeps- en wetenschappelijke on derwijs) nog te weinig aandacht is voor politiek en sociaal beleid op gemeen telijk niveau. Dit in tegenstelling tot Engeland en de Verenigde Staten, waar een introductie op de theorie en benaderingen van urban politics en urban governance – local power and community, governance, urban bureaucracy, ci-

15

Dynamiek van sociaal werk en gemeentelijk beleid

tizens, urban social movements – een wezenlijk onderdeel is van de curricula van academische opleidingen als Social Work. Door de transitie en transfor matie oftewel kanteling van het sociaal domein ligt het voor de hand en is het van betekenis om sociaal professionals een Nederlandstalig studieboek op dit terrein te bieden. Uitgangspunten van het boek \\ Dynamiek van sociaal werk en gemeentelijk beleid levert een bijdrage aan de toenemende behoefte van vernieuwende kennis en inzichten binnen het sociaal domein – meer in het bijzonder het sociaal beleid in relatie tot het sociaal werk. \\ Het levert een bijdrage aan de praktijk binnen het lokale sociaal beleid, waar vernieuwende professionals noodzakelijk zijn om bij te kunnen dra gen aan de huidige vraagstellingen over jeugd, onderwijs, arbeidspartici patie, maatschappelijke ondersteuning, sociale activering, enzovoort. Dat vereist een andere en meer integrale kijk op beleid en praktijk. \\ Het boek verschaft helderheid over de politieke, bestuurlijke, inhoudelijke en organisatorische uitgangspunten van het huidige en toekomstige be leid op lokaal (stedelijk) niveau. \\ Tot slot biedt het boek enkele noodzakelijke instrumenten voor (aanko mende) sociaal professionals om effectief te kunnen opereren in het span ningsveld van de plaatselijke politiek, het bestuur en beleid. Doelgroep Dit studieboek richt zich op (aankomende) professionals in non-profitorga nisaties, beleidsmedewerkers binnen de gemeentelijke overheid, opleiders en studenten sociale studies in het hbo en wo (in het bijzonder de opleidingen Social Work). Het accent ligt op (aankomende) professionals in de sociale sector die de inwoner en kwetsbare burger centraal stellen en die derhalve beleidsmatig en strategisch moeten kunnen denken en handelen met betrek king tot gemeentelijke beleidskaders, lokale regelgeving en aanbestedingen. Het boek is zeker ook bruikbaar voor (beginnende) ambtenaren en profes sionals in de gezondheidssector. Het studieboek is eveneens geschikt voor hbo-masteropleidingen Social Work en Pedagogiek. Opbouw en opzet van het boek De opzet van Dynamiek van sociaal werk en gemeentelijk beleid is een stu dieboek met een didactische vormgeving; activerend door verwerkingsop drachten met onder andere mogelijkheden voor praktijkgerichte onderzoe ken, praktijkgerichte oefeningen en het gebruik van sociale media. Het boek bestaat uit drie delen, die afhankelijk van de kennis en ervaring van de lezer los van elkaar kunnen worden gebruikt.

16

Inleiding

Deel 1  Context, achtergrond en trends Dit deel behandelt de context en betekenis van het sociaal beleid in relatie tot de (lokale) politiek. Aan de orde komen de achtergronden en overgang van verzorgingsstaat naar verzorgings- en participatiegemeente, de geschiedenis van de decentralisatie van het zorg- en welzijnsbeleid en de transformatie van government naar governance (onder andere de impact van New Public Management en markteconomie). Het leerdoel van deel 1 is de brede be leidscontext, de ontwikkelingen en de dynamiek te schetsen en te verkennen. Ook biedt deel 1 inzicht in de huidige status van het sociaal domein en de gevolgen daarvan die zowel voor het lokale bestuur en ambtenaren als in de werkzaamheden van sociaal professionals en hun welzijnszorgorganisaties voelbaar en zichtbaar zijn. Deel 2  De gemeente als politiek-bestuurlijk systeem in het sociaal domein In dit deel komen aan de orde de gemeente als bestuurlijk stelsel en orga nisatie, de werking van het lokaal-politieke systeem, invloed en participa tie, beleidsvorming, beleidsprocessen en beleidsuitvoering op lokaal niveau, beleidsinstrumenten, regierol en financiën in relatie tot het sociaal domein. Binnen dit deel zal de sociale dynamiek van de lokale politiek de nodige aan dacht krijgen. Er zal nader worden ingegaan op de actoren (rol van de spelers, zoals overheden, ambtenaren, welzijnszorgorganisaties en burgers) die in be langrijke mate het sociaal beleid vormgeven en ondervinden. Deel 3  Beleidslerende streetwise professionals Dit deel is thematisch van opzet. Het focust op actuele en toekomstige ont wikkelingen binnen het sociaal domein op lokaal niveau, onder andere aan de hand van een aantal discussiethema’s die voor de beroepsuitoefening en het beleidsleren van sociaal professionals en beleidsambtenaren relevant zijn: 1 wijkteams onder het vergrootglas; 2 outreachende stuurkracht en dilemma’s in de praktijk; 3 doe-democratie: de kunst van het loslaten; 4 aanbesteding en inkoop van zorg en welzijn: opdrachtgever en opdracht nemer; 5 gebiedsgericht werken: tussen beleidswensen en realiteit; 6 politisering van het sociaal werk; 7 verambtelijking van het sociaal werk. De rode draad in deze zeven discussiethema’s is hoe binnen het sociaal do mein de ‘bovenstroom’ van gemeentelijk beleid en de ‘onderstroom’ van de praktijk (de ervaringen van sociaal professionals in het veld) zich op de een of andere wijze tot elkaar zullen moeten verhouden. Voor het verbinden en vervlechten van beleid en praktijk is een lerende houding nodig van zowel sociaal professionals als van ambtenaren. Bovendien vraagt stuurkracht een

17

Dynamiek van sociaal werk en gemeentelijk beleid

open en actief proces waarin de publieke werkvloer – de leefwereld van be woners – centraal staat. Bij elk hoofdstuk zijn (verdiepings)vragen en (reflectie)opdrachten geformu leerd. De moeilijkheidsgraad loopt uiteen van redelijk eenvoudig (informatie te vinden in het hoofdstuk) tot moeilijk (zelf en samen nadenken, zich een mening vormen of actief op pad gaan). Het is aan de deskundigheid van de docent (begeleider/trainer) om te bepalen welke vragen en opdrachten bij het niveau van de studenten passen en in welke les(leer)situatie. Dat is im mers afhankelijk van of het boek wordt gebruikt in het eerste en tweede jaar van de opleiding of dat het een plek heeft in de laatste twee jaren: de profie len, minors of honoursprojecten van bijvoorbeeld de bachelor Sociaal Werk. De verdiepings- en reflectieopdrachten zijn eveneens nuttig en zinvol voor hbo-masteropleidingen Social Work en Pedagogiek. Verder kunnen de drie delen los van elkaar worden gebruikt. De delen 1 en 2 mogen als basisken nis en -vaardigheden worden beschouwd. Deel 3 bevat verdiepingsstof rond praktische (beleids)thema’s en beleidsdilemma’s. Online studiemateriaal Op www.coutinho.nl/dynamieksociaalwerk vind je het online studiemate riaal bij dit boek. Dit materiaal bestaat uit: \\ extra opdrachten; \\ links naar websites en bijlages bij de opdrachten uit het boek. In het boek wordt als volgt verwezen naar de website:

Ì Ì Op de website vind je een link.

18

Deel 1 Context, achtergrond en trends

Dit deel behandelt de context en betekenis van het sociaal beleid in relatie tot de (lokale) politiek. Aan de orde komen: 1 de achtergronden en de overgang van verzorgingsstaat naar verzor gings- en participatiegemeente; 2 een beknopte geschiedenis van de decentralisatie van het zorg- en wel zijnsbeleid en de verzakelijking van het sociaal werk; 3 de transformatie van government naar governance (onder andere de impact van New Public Management en markteconomie) en herprofi lering van het sociaal werk. Uiteraard passeert in dit deel een aantal belangrijke wetten die het kader vormen van het lokale sociaal beleid de revue. Het leerdoel van deel 1 is de brede beleidscontext, de ontwikkelingen en de dynamiek te schet sen en inzicht te bieden in de huidige status van het sociaal domein en de gevolgen daarvan die voelbaar en zichtbaar zijn zowel voor het lokale bestuur en ambtenaren als voor de werkzaamheden van sociaal professio nals en hun welzijnszorgorganisaties. Deze turbulente context is bepalend voor de marges van ieders werk in de beleids- en uitvoeringspraktijk.

19

Dynamiek van sociaal werk en gemeentelijk beleid

1.1 • Ontstaan en grondslagen

1

Van verzorgingsstaat naar participatiestad

De totstandkoming van de verzorgingsstaat en de transitie naar een zoge noemde ‘participatiesamenleving’ vormen een ingewikkeld, voortdurend maatschappelijk proces. Dat blijft niet zonder gevolgen voor de sociale sec tor en hun uitvoerende professionals. Het sociaal domein is nauw verbonden met de opkomst en transformatie van de verzorgingsstaat: het zijn tenslotte de sociaal professionals die in de dagelijkse praktijk inhoud geven aan een verzorgingsmaatschappij. Op dit moment bevindt de Nederlandse verzorgingsstaat zich op een kan telpunt. De verzorgingsstaat zal niet snel verdwijnen maar is wel aan veran deringen onderhevig. De politiek-maatschappelijke visie op ‘verzorging’ is de laatste decennia fors gewijzigd: het gaat minder om ‘hulpverlening’ en ‘ver zorgen’ en meer om zelf- en samenredzaamheid. Deze ‘ideologische’ omslag stelt andere eisen aan de kwaliteiten van (aankomende) sociaal professionals en ook van gemeentelijke (beleids)ambtenaren die opereren op het vlak van zorg, welzijn en jeugd. Ontstaan en grondslagen De geschiedenis van de verzorgingsstaat in Nederland gaat terug tot ongeveer het laatste kwart van de 19 de eeuw. Vanaf circa 1870 nam de industrialisering in Nederland sterk toe. Er was een groeiende behoefte aan arbeidskracht in de fabrieken en de havens. Door die vraag trokken vele landarbeiders naar de stad. Daar was meer kans op werk en inkomen. Door deze trek van het platteland naar de stad groeide het aantal inwoners van steden explosief en ontstond de ‘sociale kwestie’. De arbeiders en hun gezinnen kwamen te wonen in zeer slechte behui zing, veelal krotwoningen. De hygiëne in de arbeidersbuurten was ronduit belabberd doordat er geen rioleringen en waterleidingen waren. De arbeids omstandigheden waren in die tijd uitzonderlijk slecht en weinig menselijk. Arbeiders (en ook lange tijd kinderen) werkten in fabrieken en bedrijven on der onveilige en ongezonde omstandigheden, ze maakten lange werkdagen en stonden bij het minste of geringste zonder inkomen op straat. Wie niet

1.1

21

1 • Van verzorgingsstaat naar participatiestad

werkte, was afhankelijk van de bedeling. Uitkeringen en sociale verzekerin gen bestonden toen nog niet. De armoedebestrijding was voornamelijk in handen van rijke particulieren en charitatieve instellingen als de kerk. De overheid – zo was toen de heersende opvatting – diende zich uiterst terug houdend op te stellen en moest zich met de bestrijding van de armoede zo min mogelijk bemoeien. Toch drong het besef door dat afzijdigheid niet lan ger kon en was vol te houden. Een groeiende en moderniserende economie vroeg om geschoolde arbeidskrachten en een gezonde samenleving. In 1854 werd de armenzorg wettelijk geregeld in de Armenwet. Vanaf ongeveer 1870 begon de ‘sociale kwestie’ in de Nederlandse politiek een rol te spelen. In 1874 kwam de eerste sociale wet van de grond waar in kinderarbeid werd beperkt: het Kinderwetje van Van Houten. Rond 1900 zien we een verdere en langzame uitbouw van sociale wetgeving – achteraf gezien de voorbode van de verzorgingsstaat – om de allerergste nood onder armlastigen tegen te gaan. Er kwam een reeks van sociale en beschermende wetten tot stand: de leerplichtwet, de ongevallenwet, de woningwet, de hy giënewet, enzovoort. In de loop van de 20 ste eeuw, zeker na 1945, zou het aan tal sociale regelingen zich gestaag uitbreiden totdat er sociale rechten waren voor iedereen. Die rechten werden onder andere betaald uit collectieve be lastinginkomsten. Tegelijk met de groei en uitbreiding van het aantal sociale voorzieningen ontstond een professionele sector voor sociale hulpverlening en maatschappelijke ondersteuning. Tot 1965 gebruikte men in Nederland het begrip welvaartsstaat , afgeleid van het Engelse welfare state . Het idee van een welvaartsstaat is ontstaan tijdens de Tweede Wereldoorlog. De Engelsman Beveridge legde in 1942 met zijn rapport Social Insurance and Allied Services de basis voor een sociaal beleid waarin hij pleitte voor het inzetten van belastinggelden voor gezond heidszorg, onderwijs, werkgelegenheid en sociale zekerheid. Naar aanleiding van het Beveridge-rapport kwam de Nederlandse com missie-Van Rhijn destijds tot de conclusie en aanbeveling dat ook de Neder landse overheid zorg diende te dragen voor een minimumbestaan van alle burgers. Bij dit alles speelden de angst voor herhaling van de vooroorlogse economische crisisjaren met een hoge werkloosheid (armoede) en de op komst van het fascisme en nazisme een rol. Een andere overweging waren de toenemende invloed en dreiging van het communisme in de naoorlogse jaren (de Koude Oorlog). De nadruk lag aanvankelijk op het bevorderen van de materiële voorwaarden – dus welvaart en niet welzijn – op het gebied van werk en inkomen. Van belang is dat het vooral ging om het recht op en de plicht tot een zekere vorm van staatszorg. Dit hield in dat burgers niet meer afhankelijk waren van particuliere en kerkelijke liefdadigheid en armenzorg.

22

Made with FlippingBook - professional solution for displaying marketing and sales documents online