Nico Mol - Bedrijfseconomie voor de collectieve sector

Bedrijfseconomie voor de collectieve sector

Nico Mol

c u i t g e v e r ij

c o u t i n h o

bussum 2008

Bij dit boek hoort een website met extra materiaal. Deze is te vinden via www.coutinho.nl

© 2008 Uitgeverij Coutinho b.v. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvuldigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere ma- nier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16 h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloem- lezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Post- bus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

Uitgeverij Coutinho Postbus 333 1400 AH Bussum info@coutinho.nl www.coutinho.nl

Omslag: Ontwerpbureau NEO, Velp Illustraties: Studio Concreat, Utrecht

Noot van de uitgever Wij hebben alle moeite gedaan om rechthebbenden van copyright te achterhalen. Personen of instanties die aanspraak maken op bepaalde rechten, wordt vriendelijk verzocht contact op te nemen met de uitgever.

ISBN 978 90 469 0095 6 NUR 782

Voorwoord

De financieel-economische bedrijfsvoering in de collectieve sector is de afgelo- pen decennia ingrijpend veranderd. Onderdeel daarvan is dat het bedrijfseco- nomisch gezichtspunt voor de openbare financiën sterk aan betekenis heeft gewonnen. De opeenvolgende drukken van Bedrijfseconomie voor de collectieve sector , vanaf de eerste in 1986, weerspiegelen deze ontwikkeling: werden in de eerste druk vooral de verschillen tussen publieke en private sector breed uitge- meten, in de volgende drukken kwamen de toenemende overeenkomsten in de bedrijfsvoering meer in beeld. Na de vierde druk – met een aanpassing in verband met de invoering van de euro in 2002 – is het boek een aantal jaren uit de handel geweest. Gelukkig heeft Coutinho de uitgave ervan willen overnemen, zodat nu een geheel her- ziene vijfde druk kan worden uitgebracht. In deze nieuwe druk zijn de structuur en indeling nagenoeg ongewijzigd gebleven, maar de tekst is zowel redactioneel als inhoudelijk gereviseerd. Bovendien is een hoofdstuk toegevoegd over ‘ma- nagement control’, grotendeels gebaseerd op mijn aan dat onderwerp gewijde Operationele budgettering in de publieke sector (Sdu, 2006). De nieuwe uitgave van Bedrijfseconomie voor de collectieve sector is in de eerste plaats weer bedoeld als studieboek over de toepassing van bedrijfseconomische methoden en technieken in de collectieve sector. Evenals in de vorige drukken worden daarbij nadrukkelijk niet alleen de mogelijkheden maar ook de grenzen van die toepassing verkend. Tussen de collectieve sector en het bedrijfsleven blij- ven immers verschillen bestaan. Inzichten die zijn ontwikkeld voor naar winst strevende ondernemingen kunnen niet zonder meer worden overgedragen op overheden en daarmee verbonden niet-commerciële instellingen. Ik hoop dan ook dat de gepresenteerde genuanceerde benadering van het bedrijfsecono- misch instrumentarium niet alleen het onderwijs – dat wil zeggen de op het openbaar bestuur gerichte universitaire en hogere beroepsopleidingen – van dienst kan zijn, maar tevens degenen die zich ‘in de praktijk’ gesteld zien voor de taak de bedrijfsvoering in de collectieve sector te verbeteren. Bij het actualiseren van de tekst heb ik dankbaar gebruik gemaakt van het commentaar van Johan de Kruijf, die een concept van deze nieuwe druk geheel heeft doorgelezen.

Nico Mol Enschede, november 2007

Bij Bedrijfseconomie voor de collectieve sector hoort een website met extra materiaal. • Studenten vinden hier onder andere een werkboek met opgaven en casussen, en een interactief oefenprogramma. • Voor docenten is hier de mogelijkheid de uitwerkingen van de opga- ven in het werkboek aan te vragen.

Deze site is te vinden via www.coutinho.nl .

Inhoud

1 Inleiding

11 11 12 15 16

1.1 Bedrijfseconomie voor de collectieve sector 1.2 Bedrijfseconomie en openbare financiën 1.3 Beschouwingswijze van de bedrijfseconomie

1.4 Indeling van het boek

Deel 1 Financiële administratie

2 Vermogensbeheer

21 21 25 28

2.1 Administratieve stelsels 2.2 Vermogensbegrippen

2.3 Vermogensbeheer in de collectieve sector

3 Bedrijfsadministratie

31 31

3.1 Balans

3.2 Resultatenrekening

38 43 50 54 54 55 63

3.3 Inrichting van de boekhouding

3.4 Beoordelingsinformatie

4 Overheidsadministratie

4.1 Rekening en begroting

4.2 Administratie van de rijksoverheid 4.3 Administratie van de lagere overheden

Deel II Kostencalculatie

5 Kostensoorten

71 71 74 76 78 83

5.1 Alternatieve kosten

5.2 Arbeid

5.3 Vlottend kapitaal

5.4 Vast kapitaal

5.5 Vermogensbeslag

6 Kostprijscalculatie

87 87 90 93 96 101 105 105 107 112 117 124 124 125 128 135 135 136 139 143 146 148 148 151 154 159

6.1 Calculatorische kosten

6.2 Constante en variable kosten

6.3 Standaardkosten 6.4 Voor- en nacalculatie

6.5 Efficiency

7 Kostenverbijzondering

7.1 Directe en indirecte kosten

7.2 Speciale verbijzonderingsmethoden

7.3 Kostenplaatsenmethode 7.4 Evaluatie van de overhead

8 Beslissingscalculaties

8.1 Evaluatie ex ante

8.2 Langetermijnbeslissingen 8.3 Kortetermijnbeslissingen

Deel III Prijsstelling

9 Profijtbeginsel

9.1 Tarieven en heffingen

9.2 Prijzen, bijdragen en belastingen

9.3 Kostendekking 9.4 Break-evenanalyse 9.5 Inkomensprijzen

10 Efficiënte allocatie

10.1 Winstmaximalisatie 10.2 Marginalekostenregel

10.3 Verliessituaties

10.4 Prijzen per eenheid

Deel IV Budgettering

11 Geautoriseerde begrotingen

169 169 172 178

11.1 Autorisatie

11.2 Begrotingsindeling 11.3 Begrotingsstelsel

12 Bedrijfsbudgetten

184 184 187 189 193 204 204 206 209 213 213 216 221 229 229 231 233 236 240 246 246 249 254 258 258 262

12.1 Outputbudgettering 12.2 Discretionaire kosten 12.3 Inputbudgettering

12.4 Begrotingshervormingen bij de overheid

13 Budgetteringstechniek

13.1 Activiteitenanalyse 13.2 Budgettypologie

13.3 Kostenplaatsenbudgettering

14 Externe budgettering

14.1 Subsidiëring

14.2 Budgetsubsidiëring 14.3 Financiële verhouding

Deel V Financieel management

15 Responsibility accounting

15.1 Management accounting 15.2 Verantwoordelijkheidscentra

15.3 Decentralisatie van het budgetbeheer 15.4 Economische verzelfstandiging

15.5 Value for money

16 Management control

16.1 Planning en control

16.2 Input, throughput en output controls

16.3 Control bij uitgavenbudgetten

17 Treasury management

17.1 Betalingsverkeer

17.2 Financiering

Literatuurwijzer

265

Register

266

Inleiding 1

1.1 Bedrijfseconomie voor de collectieve sector 1.2 Bedrijfseconomie en openbare financiën 1.3 Beschouwingswijze van de bedrijfseconomie 1.4 Indeling van het boek

1.1 Bedrijfseconomie voor de collectieve sector

De aandacht voor de bedrijfseconomische aspecten van de collectieve sector is sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw sterk gegroeid. In eerste instantie vloeide die aandacht vooral voort uit de beheersingsproblematiek rond de col- lectieve uitgaven: de uitgavenexpansie bij de overheid en in de sociale zekerheid leek zich ook bij de destijds afnemende economische groei onverminderd voort te zetten, waarmee zowel het financieringstekort als de druk van de collectieve lasten tot onaanvaardbare hoogte werden opgestuwd. Het gevolg was een hoge werkloosheid en een inflatie in de dubbele cijfers. In de loop van de jaren tachtig is naast deze beheersingsproblematiek ook het doelmatigheidsvraagstuk bij de bedrijfsvoering in het openbaar bestuur naar voren getreden. Toen de terugdringing van het financieringstekort succes begon op te leveren, kwam er ruimte voor het besef dat met louter uitgavenbeheer- sing niet volstaan kon worden. Wil de overheid op haar taken berekend zijn en blijven, dan zal zij ook aan de doelmatigheid van haar financieel management moeten werken. Het financieel overheidsmanagement stelt dus eisen aan zowel de beheersing van de uitgaven als de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Op beide punten bleek de traditionele bedrijfsvoering tekort te zijn geschoten. Bij de vormgeving van het maatschappelijk-economisch beleid bleek in het verleden het interne beheer van de overheidsfinanciën veelal te zijn verwaarloosd. Door de exclusieve aandacht voor de maatschappelijke hoofddoelstellingen van volledige werkgele- genheid, prijsstabiliteit, economische groei en inkomensherverdeling was het financieel management bij de overheid onderbelicht gebleven. In het huidige tijdsgewricht staat de bedrijfsvoering bij de overheid echter volop in de belangstelling. Alom zijn en worden initiatieven genomen om de collectieve sector doelmatiger te laten werken. Soms is daarbij de productie van publieke voorzieningen meer op afstand van de overheid geplaatst, zoals bij de verzelfstandiging of zelfs privatisering van organisaties als NS en Postbank (het vroegere Staatsbedrijf PTT). In andere gevallen is de tucht van de markt in

11

de collectieve sector versterkt, zoals in onderwijs en gezondheidszorg. En ten slotte zijn ook bij de overheid in enge zin (Rijk, provincies en gemeenten en waterschappen) nieuwe, op programma- en prestatiebegrotingen en bijbeho- rende managementrapportages gebaseerde vormen van ‘planning en control’ geïntroduceerd. Het besef dat ook overheidsorganisaties ‘bedrijven’ zijn, ligt ten grondslag aan het beroep dat tegenwoordig in alle geledingen van de collectieve sector wordt gedaan op de theoretische inzichten en het analytisch instrumentarium van de bedrijfseconomie. Het wezenskenmerk van een bedrijf is de productie van goederen en diensten, ongeacht of deze door commerciële of door niet-commer­ ciële doelstellingen is ingegeven. De bedrijfseconomie mag dan traditioneel vooral gericht zijn op het particuliere bedrijfsleven en de doelstellingen die daarin worden nagestreefd, de kern van haar aanbevelingen kan ook op de col- lectieve sector worden overgedragen. Dit studieboek beoogt deze kern uit de bedrijfseconomie te destilleren en de aanbevelingen van deze wetenschap los te pellen uit de context van het winst- streven waarin zij oorspronkelijk zijn gedaan. Aan de hand daarvan wil het de toepassingsmogelijkheden van de bedrijfseconomie voor de collectieve sector verduidelijken, die door de al genoemde ontwikkelingen in die sector worden geïllustreerd. Bij de beschouwing van die toepassingsmogelijkheden dienen we echter ook de beperkingen van dat bedrijfseconomisch gezichtspunt in het oog te houden. Een belangrijke beperking is dat de maatschappelijke welvaart , die de uiteinde- lijke rechtvaardiging van de overheidsactiviteiten vormt, buiten het blikveld van de bedrijfseconomie ligt. Deze wetenschap kan zich bij de beoordeling van collectieve uitgaven dan ook wel uitspreken over een mogelijke kostenreduc- tie van de voorzieningen, maar niet over het gewenste voorzieningenniveau. Bij de budgettering of tarifering van niet-commerciële diensten kan zij wel de kosten in kaart brengen die de dienstverlening met zich meebrengt, maar niet het eigenlijke nut dat deze verschaft. In de sociale zekerheid kan zij wel de uit- voeringsorganisatie ter discussie stellen, maar niet de hoogte van de verstrekte uitkeringen. Wie een indruk wil krijgen van de mogelijkheden van de bedrijfseconomie, zal zich ook op haar grenzen moeten bezinnen. Met het oog daarop bakenen we ons onderwerp ‘bedrijfseconomie voor de collectieve sector’ nu eerst af ten opzichte van de ‘leer der openbare financiën’, waarbinnen de collectieve sector vanuit het gezichtspunt van de maatschappelijke welvaart wordt bestudeerd.

1.2 Bedrijfseconomie en openbare financiën

De bedrijfseconomie richt zich, met een gebruikelijke omschrijving, op het eco- nomisch handelen in de bedrijfsorganisatie . Deze omschrijving brengt allereerst tot uitdrukking dat de bedrijfseconomie (zoals elke economische discipline) georiënteerd is op de afweging van kosten en baten in de gedragingen en beslis-

12