SLP 11 (2016)

STUDI E Z L IDSKÝCH PRÁV Č. 11 STUDI ES IN HUMAN RIGHTS VOL . 11

PREVENTIVNÍ MECHANISMY DLE OPČNÍHO PROTOKOLU K ÚMLUVĚ PROTI MUČENÍ

Pavel Šturma, Milan Lipovský (eds.)

Univerzita Karlova Právnická fakulta

Praha 2016

Vědecký redaktor: prof. JUDr. Pavel Šturma, DrSc. Odpovědný redaktor: JUDr. Milan Lipovský, Ph.D. Recenzenti:

prof. JUDr. Dalibor Jílek, CSc. (Bratislava) Mgr. L’ubomír Majerčík, LL.M., Ph.D. (Brno)

Tato studie vychází s podporou projektu UNCE č. 204006 „Výzkumné centrum pro lidská práva“.

KATALOGIZACE V KNIZE – NÁRODNÍ KNIHOVNA ČR

Preventivní mechanismy dle opčního protokolu k úmluvě proti mučení / Pavel Šturma, Milan Lipovský (eds.). – Praha : Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2016. – 140 stran. – (Studie z lidských práv = Studies in human rights ; č. 11) Anglické resumé Vydáno v nakladatelství Eva Rozkotová ISBN 978-80-87975-59-6 (Univerzita Karlova. Právnická fakulta)

341.231.14 * 343.25 * 341.24 * (437.3) * (4) – lidská práva – mučení – ochrana lidských práv – ochrana lidských práv – Česko – ochrana lidských práv – země Evropské unie

– mezinárodní smlouvy – kolektivní monografie 341 – Mezinárodní právo [16]

© Výzkumné centrum pro lidská práva při PF UK, Praha a autoři, 2016 Vydala Univerzita Karlova, Právnická fakulta, ediční středisko v nakladatelství Eva Rozkotová, Na Ptačí skále 547, 266 01 Beroun

ISBN 978-80-87975-59-6 ISSN 2533-8013

OBSAH

Předmluva Prof. JUDr. Pavel Šturma, DrSc.

5

LEGITIMITA NÁRODNÍCH LIDSKOPRÁVNÍCH INSTITUCÍ Legitimita národních lidskoprávních institucí v systému mezinárodní ochrany lidských práv doc. Dr. iur. Harald Christian Scheu, Mag. phil., Ph.D. PODVÝBOR PRO PREVENCI MUČENÍ A NÁRODNÍ PREVENTIVNÍ MECHANISMY – TEORETICKÉ OTÁZKY Fungování Podvýboru pro prevenci mučení a Národního preventivního mechanismu JUDr. Milan Lipovský, Ph.D. 22 PODVÝBOR PRO PREVENCI MUČENÍ A NÁRODNÍ PREVENTIVNÍ MECHANISMY V PRAXI Podvýbor pro prevenci mučení a systém návštěv jednotlivých zemí JUDr. Lukáš Machoň 39 Špatné zacházení zjištěné ochráncem… a co dál? Mgr. Marie Lukasová 53 Poskytování zdravotních služeb v České republice ve světle Úmluvy OSN proti mučení JUDr. Petr Šustek, Ph.D. 65 EVROPSKÝ VÝBOR PRO PREVENCI MUČENÍ A EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA Evropský výbor pro prevenci mučení v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva JUDr. Bc. Alla Tymofeyeva, Ph.D. 91 9 Veřejný ochránce práv jako národní preventivní mechanismus; přerod instituce ombudsmana v tzv. národní lidskoprávní instituci JUDr. Ondřej Vala 32

Trestní postih špatného zacházení z hlediska Evropské úmluvy o lidských právech: požadavek na adekvátní právní rámec Mgr. Viktor Kundrák, E.MA, Mgr. Petr Konůpka

102 122 124

Summary

Seznam použitých zdrojů

3

CONTENTS

Foreword Pavel Šturma

5

LEGITIMACY OF NATIONAL HUMAN RIGHTS INSTITUTIONS The Legitimacy of National Human Rights Institutions in the System of International Protection of Human Rights doc. Dr. iur. Harald Christian Scheu, Mag. phil., Ph.D. 9 SUBCOMMITTEE ON PREVENTION OF TORTURE AND NATIONAL PREVENTIVE MECHANISMS – THEORETICAL ISSUES The Operation of the Subcommittee on Prevention of Torture and the National Preventive Mechanism JUDr. Milan Lipovský, Ph.D. The Public Defender of Rights as the National Preventive Mechanism; transforming the Ombuds-institution into the National Human 32 SUBCOMMITTEE ON PREVENTION OF TORTURE AND NATIONAL 22 Rights Institution JUDr. Ondřej Vala

PREVENTIVE MECHANISMS – PRACTICAL ISSUES Subcommittee on Prevention of Torture and the System of Visits in Individual Countries JUDr. Lukáš Machoň Ill-treatment in Findings of the Defender… and what next? Mgr. Marie Lukasová The Provision of Health Services in the Czech Republic from the Perspective of the UN Convention against Torture JUDr. Petr Šustek, Ph.D.

39

53

65

EUROPEAN COMMITTEE FOR THE PREVENTION OF TORTURE AND THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS European Committee for the Prevention of Torture in the Case-law of the European Court of Human Rights JUDr. Bc. Alla Tymofeyeva, Ph.D. Criminalization of Ill-treatment under the European Convention on Human Rights: the Obligation of an Adequate Legal Framework Mgr. Viktor Kundrák, E.MA, Mgr. Petr Konůpka

91

102 122 124

Summary

Bibliography

4

PŘEDMLUVA Efektivita mezinárodní úpravy ochrany lidských práv závisí především na kvalitě kon- trolního mechanismu. Jinak řečeno, „systém ochrany lidských práv je věrohodný jen tehdy, nabízí-li jednotlivcům k obraně jejich práv účinné záruky; uznané nebo vyhlášené práva a svobody, které nejsou garantovány, mají pouze teoretický význam.“ 1 Existují přirozeně různé typy mezinárodních kontrolních mechanismů. Podle pova- hy kontrolního orgánu můžeme rozlišovat mechanismy na administrativní a judiciál- ní, z hlediska subjektu oprávněného k iniciování kontroly na mezistátní a individuál- ní, popř. též kolektivní, podle způsobu kontroly a z časového hlediska na preventivní a následné (incidenční). V praxi je u mezinárodních smluv na ochranu lidských práv (na univerzální i regionální úrovni) nejběžnější systém zpravodajství, tj. pravidelného předkládání a projednávání zpráv států o plnění přijatých závazků. Zajímavější jsou ovšem mechanismy kontroly lidských práv, které se spouštějí z iniciativy jednotlivců nebo skupin jednotlivců. V současné době není sporu, že zákaz mučení představuje kogentní normu obec- ného mezinárodního práva. Její porušení pak zakládá jak mezinárodní odpovědnost státu, tak trestní odpovědnost osob (jednajících v úředním postavení), které se tohoto zločinu dopustily. Na druhé straně však nabývá na významu prevence mučení (jakož i dalších forem špatného zacházení, nelidského nebo ponižujícího zacházení či trestá- ní). Tuto prevenci ovšem nezajišťuje obecné hmotněprávní pravidlo juris cogentis , ale navazující mnohostranné smluvní úpravy. Pro účely této publikace je právě důležité odlišení preventivních mechanismů od jiných kontrolních mechanismů. Právě zde je symptomatický příklad postupného doplňo- vání kontrolních mechanismů k Úmluvě proti mučení. Deset let od vstupu v platnost Opčního protokolu (2002) k Úmluvě proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (CAT, 1984), ke kterému došlo v létě 2006, bylo impulzem pro konferenci Výzkumného centra pro lidská práva (UNCE), uspořádanou 26. 9. 2016. Do systému ochrany před mučením, krutým, nelidským či ponižujícím zacházením a trestáním v rámci OSN přibyl v roce 2002 nový prvek, inspirovaný už dříve vznik- lým Výborem pro prevenci mučení na základě Evropské úmluvy o zabránění mučení (Rada Evropy, 1987), tj. pravidelné návštěvy. Opční protokol k Úmluvě OSN proti mučení zřídil Podvýbor pro prevenci mučení, mezinárodní orgán pověřený provádě- ním pravidelných návštěv v detenčních zařízeních s cílem předcházet vzniku podmínek vedoucích k porušování lidských práv. Tím doplňuje funkce Výboru OSN proti muče- ní, který má kompetenci k projednávání zpráv o plnění závazků (čl. 19), mezistátních stížností (čl. 21) a individuálních stížností (čl. 22). Kromě toho OPCAT zavádí i tzv.

1 Viz SUDRE, Frédéric. Mezinárodní a evropské právo lidských práv , překlad 2. franc. vydání, MU, Brno, 1997, s. 14.

5

národní preventivní mechanismy, tedy vnitrostátní kontrolní orgány pověřené snahou o dosahování týchž cílů jako Podvýbor pro prevenci mučení. Předkládaná kolektivní monografie není pouhým souborem příspěvků, ale výsled- kem výzkumu, které zmíněná konference stimulovala. Ne všechny příspěvky byly tak- to rozpracovány, naopak kniha obsahuje i některé kapitoly a aspekty, které na konfe- renci vůbec nezazněly. V knize je věnována pozornost oběma inovativním prvkům Opčního protokolu, tedy jak národním preventivním mechanismům, tak návštěvám v detenčních zaříze- ních prováděným Podvýborem pro prevenci mučení. Je důležité, že publikace se zabý- vá nejen prevencí mučení, ale i slabších forem špatného zacházení, nejen ve věznicích a detenčních zařízeních, ale i v léčebných zařízeních. Kombinuje přitom pohled mezi- národního práva a práva vnitrostátního. Kniha začíná obecně zkoumáním otázek legitimity národních lidskoprávních insti- tucí v systému mezinárodní ochrany lidských práv (doc. Scheu). V následující části jsou představeny teoretické základy předmětu této knihy. Nejprve dr. Lipovský prezentuje fungování Podvýboru pro prevenci mučení a Národního preventivního mechanismu. Poté je ukázán přerod instituce Veřejného ochránce práv (tj. českého ombudsmana) v tzv. národní lidskoprávní organizaci (dr. Vala). Další část knihy doplňuje teoretické základy o praktické aspekty a je napsána auto- ry s rozsáhlými praktickými zkušenostmi z mezinárodních organizací, národního pre- ventivního mechanismu (Úřadu Veřejného ochránce), popř. právní praxe. Platí to jak o zkušenostech dr. Machoně, který se účastnil několika preventivních návštěv Podvýboru pro prevenci mučení, tak o reflexi nad Veřejným ochráncem zjištěnými případy špatné- ho zacházení z pera Mgr. Lukasové. Podobným způsobem rozebral dr. Šustek poskyto- vání zdravotních služeb v České republice ve světle Úmluvy OSN proti mučení. Poslední část této publikace zasazuje preventivní mechanismy podle Opčního pro- tokolu k CAT do širšího kontextu přecházení a trestání mučení a zároveň přináší srov- nání s instrumenty Rady Evropy proti mučení. I na této úrovni existuje spojení zákazu mučení, nelidského a ponižujícího zacházení nebo trestání (čl. 3 Evropské úmluvy o lidských právech) a preventivních návštěv (Evropská úmluva o zabránění mučení, CPT, 1987). Matérie, kterou na úrovni OSN zahrnuje jedna úmluva (CAT) s Opčním protokolem, je ovšem v Evropě rozdělena do dvou smluvních instrumentů, na jejichž základě působí jeden expertní orgán s preventivní úlohou a jeden silný soudní orgán. Ač Evropský výbor proti mučení a Evropský soud pro lidská práva jsou na sobě nezá- vislé, přesto svými poznatky a závěry na sebe navazují, jak ve své kapitole ukázala dr. Tymofeyeva. Naopak převáženě z pohledu českého práva je zkoumán požadavek na adekvátní právní rámec pro trestní postih špatného zacházení z hlediska Evropské úmluvy o lidských právech (Mgr. Kundrák a Mgr. Konůpka). Ve svém celku představuje tato publikace, na jejímž sepsání se většinově podílejí spo- lupracovníci Výzkumné centrum pro lidská práva (UNCE), důkladné zpracování rela-

6

tivně úzkého tématu z různých pohledů. Právě propojení teorie a praxe, mezinárodní- ho a vnitrostátního práva je významnou přidanou hodnotou této knihy. Odhalování a předcházení počátečním projevům špatného zacházení v místech, kde jsou osoby omezené na svobodě, jakož i snaha o rychlou nápravu je možná nikdy nekončící, kaž- dodenní, drobná práce. Může ale předejít mnohem závažnějším případům porušení zákazu mučení. Lze doufat, že tato kniha si najde čtenáře nejen v řadách akademických pracovníků a studentů lidských práv, ale také v právní praxi a vládních i nevládních organizacích.

prof. JUDr. Pavel Šturma, DrSc. koordinátor Výzkumné centrum pro lidská práva

7

LEGITIMITA NÁRODNÍCH LIDSKOPRÁVNÍCH INSTITUCÍ

Legitimita národních lidskoprávních institucí v systému mezinárodní ochrany lidských práv The legitimacy of national human rights institutions in the system of international protection of human rights

Harald Christian Scheu

Abstrakt: V nepřehledném a místy chaotickém světě ochrany lidských práv, v němž působí nej- různější lidskoprávní organizace, mechanismy, instituce a aktivisté, mohou národní lidskoprávní instituce hrát důležitou roli. Tento článek se věnuje potenciálu NLPI z pohledu spojení mezinárodní a národní dimenze ochrany lidských práv. Zvlášt- ní pozornost je věnována roli tzv. Pařížských principů při zajištění legitimity nejen konkrétních národních institucí, ale také samotného procesu ochrany lidských práv. Jak ukazuje případ národních preventivních mechanismů podle Opčního protokolu k Úmluvě OSN proti mučení, mohou z odborné spolupráce mezinárodních a vnit- rostátních monitorovacích mechanismů profitovat obě strany. To se týká nejen věcně správného řešení lidskoprávních problémů, ale i jejich faktické akceptace ze strany společnosti, ve které působí. Klíčová slova: Národní lidskoprávní instituce, mezinárodní ochrana lidských práv, legitimita, ná- rodní preventivní mechanismus Key words: National human rights institutions, international protection of human rights, legitimacy, national preventive mechanism ͷ. Úvod Z pohledu právní vědy představuje vztah legitimity a legality jednu ze základních koncepčních otázek. 1 O vymezení různých druhů legitimity a její pojmové uchopení usiluje kromě toho řada příbuzných vědeckých oborů, jako např. filozofie, politologie či sociologie. Jedná se tedy o klasické mezioborové téma. 2 Společný prvek v různých 1 Viz podrobněji BOGUSZAK, Jiří, ČAPEK, Jiří, GERLOCH, Aleš. Teorie práva . 2. přepracované vydání, Praha: Aleš Čeněk, 2004, s. 208-229 2 Srov. např. ADAMOVÁ, Karolina, KŘÍŽOVSKÝ, Ladislav. Základy politologie . 2. doplněné vydání, Praha: C.H. Beck, 2014, s. 150. „Proto je pojem legitimita organickou součástí kategoriálního vybavení nejen politologie, ale i věd o státu a právu, sociologie politiky a dalších společenskovědních disciplín.“

9

metodologických přístupech spočívá v tom, že legitimita je tradičně zkoumána ve vzta- hu k výkonu veřejné moci. Z tohoto hlediska se pojednání o legitimitě pojí takřka přirozeně s diskusí o koncepci, úloze a funkci suverénního státu. Pod vlivem doktríny osvícenství se etabloval model legitimity moci, který odmítá transcendentní základ vládnutí a je založen na suverenitě lidu. V liberálně-demokra- tických státech je politická autorita považována za legitimní, pokud je vykonávána v souladu s platnými právními normami. Jinými slovy, legitimita je podmíněna legali- tou. 3 Carl Schmitt poukázal na to, že mezi legitimitou a legalitou nemusí vždy panovat harmonický vztah, ale že se mohou dostat do vzájemného rozporu. Podle Schmitta se do dichotomie legitimity a legality promítá staré rozlišování mezi přirozeným a pozitiv- ním právem. V duchu této dichotomie Schmitt označil první část výmarské ústavy, která pojednávala o institucích, za prázdnou legalitu, oproti druhé části o základních právech a povinnostech, kterou Schmitt uchopil jako obraz konkrétních legitimních hodnot. 4 Myšlenku, že demokratický stát vedle dodržování formálních procedur vládnutí musí respektovat i určité materiální hodnoty, lze dnes považovat za obecně uznanou. 5 V tomto směru má koncepce legitimity i svoji mezinárodněprávní dimenzi. Současná debata o legitimitě státní moci, resp. o legitimitě státu jako takového, je do velké míry inspirována lidskoprávním argumentem. Jako referenční bod této debaty může slou- žit zpráva mezinárodní nezávislé komise 6 o situaci v Kosovu v roce 1999, která do- spěla k závěru, že vojenský zásah Severoatlantické aliance proti bývalé Jugoslávii byl nelegální, ale přesto legitimní. 7 K podobné argumentaci se nedávno uchýlil i Martti Koskenniemi, když se pokusil o hodnocení role tzv. islámského státu. Poté, co stručně připomenul případy neuznání nezávislosti Rhodesie po roce 1965 a neuznání irácké anexe Kuvajtu v roce 1990, Koskenniemi zdůraznil, že legitimní stát se má opírat o určitou morální kvalitu. Morální rámec státní suverenity má překročit pouhý faktic- 3 K typologii panství srov. WEBER, Max. Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie . 5. vydání, Tübingen: J. C. B. Mohr, 1980, s. 122-176 4 Srov. SCHMITT, Carl. Legalität und Legitimität. 5. vydání, Berlin: Duncker & Humblot, 1993. Je ovšem třeba připustit, že chápání legality jako výrazu prázdného formalismu není u C. Schmitta zcela jednoznačné. Volker NEUMANN (Carl Schmitt als Jurist, Tübingen: J. C. B. Mohr, 2015, s. 239-240) upozornil na některá místa v dílech C. Schmitta, kde je legalita uchopena v materiálním smyslu jako výraz rozumu a spravedlnosti. 5 GERLOCH, Aleš. Teorie práva . 3. rozšířené vydání, Plzeň: Aleš Čeněk, 2004, s. 288-289 6 Nezávislá povaha komise, která v roce 1999 vznikla z iniciativy švédské vlády, může být samozřejmě sporná. 7 Viz International Independent Commission on Kosovo. The Kosovo Report, 2000, s. 63: „ This situation supports the general conclusion that the NATO campaign was illegal, yet legitimate. Such a conclusion is related to the controversial idea that a “right” of humanitarian intervention is not consistent with the UN Charter if conceived as a legal text, but that it may, depending on context, nevertheless, reflect the spirit of the Charter as it relates to the overall protection of people against gross abuse“. (dostupné na URL )

10

ký výkon veřejné moci nad územím a obyvatelstvem. 8 V této souvislosti je zřejmé, že morální či přirozenoprávní rámec legitimity je z velké části odvozen z mezinárodního standardu ochrany lidských práv. 9 Spojení koncepce politické legitimity či legitimity moci se zajištěním základních lid- ských a občanských práv samozřejmě není invencí mezinárodněprávní doktríny. Tato diskuse byla nastolena výrazně dříve ve vnitrostátním kontextu. Zakotvení základních práv se stalo klíčovým prvkem každé demokratické ústavy. Francouzská deklarace práv člověka a občana z roku 1789 vycházela z toho, že pohrdání lidskými právy, resp. neúcta k lidským právům je příčinou špatné vlády a že z tohoto důvodu mají být při- rozená, nezcizitelná a posvátná práva stále připomínána celé společnosti. 10 Kodifikace lidských práv se následně stala důležitým znakem konstitucionalismu. Až po přijetí prvních kodifikací lidských práv na mezinárodní úrovni se však toto spojení stalo také předmětem mezinárodní reflexe. Za určitou syntézu národního i mezinárodního vývoje konstitucionalismu lze po- važovat různé dokumenty Rady Evropy, Evropské unie a Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE), které formulují ideu, resp. ideál demokratického práv- ního státu respektujícího lidská práva, popř. i práva menšin. Podle čl. 3 zakládacího statutu Rady Evropy mají členské státy uznávat principy právního státu a ochrany lidských práv a základních svobod. Obdobným způsobem řadí čl. 2 Smlouvy o EU mezi základní hodnoty úctu k lidské důstojnosti, svobodu, demokracii, rovnost, práv- ní stát a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Na úrovni OBSE slouží jako jeden z hlavních referenčních bodů Pařížská charta z roku 1990, která též zdůrazňuje význam lidských práv. Z hlediska legitimity státu tedy představují zásady demokracie, právního státu a ochrany lidských práv nerozlučnou jednotu. 11 8 Viz interview s Marttim Koskenniemim „Eine absurde Vorstellung“ v německém časopise „Die Zeit“ ze dne 10. prosince 2015 9 Lze ovšem také připomenout skepsi, kterou sám Martti Koskenniemi vyjádřil ve vztahu k určité vágnosti koncepce legitimity, když má nahrazovat důslednou právní argumentaci. Viz KOSKENNIEMI, Martii. From Apology to Utopia. The Structure of International Legal Argument. Cambridge: Cambridge University Press, 2005, s. 591: „ I would say ‘‘legitimacy’’, were it not that the vocabulary of ‘‘legitimacy’’ itself tends to turn into a politically suspect claim about the existence of a meta-discourse capable of adjudicating the claims unresol- ved in its object-discourses and, thus, inaugurating legitimacy experts as a kind of world-tribunal“. 10 „ Les Représentants du Peuple Français, constitués en Assemblée nationale, considérant que l’ignorance, l’ou- bli ou le mépris des droits de l’homme sont les seules causes des malheurs publics et de la corruption des Gouvernements, ont résolu d’exposer, dans une Déclaration solennelle, les droits naturels, inaliénables et sacrés de l’homme, afin que cette Déclaration, constamment présente à tous les membres du corps social, leur rappelle sans cesse leurs droits et leurs devoirs .“ 11 V této souvislosti ponecháváme stranou problém potenciálního konfliktu mezi výsledkem demokratické- ho rozhodování a koncepcí přirozených a nezcizitelných práv. V praxi je jistě složité stanovit podmínky demokratické kontroly nad lidskoprávním argumentem, a to zejména v situaci, kdy mezinárodní soudy vykládají lidská práva odlišně od demokraticky legitimovaných národních orgánů. K tomuto problému viz blíže např. BELLAMY, Richard. The democratic legitimacy of international human rights conventions: political constitutionalism and the Hirst case. In European Journal of International Law (2014) 25 (4), s. 1019-1042

11

͸. Legitimita a lidská práva v mezinárodním kontextu Aplikace těchto kritérií legitimity na jiné politické entity a rozhodovací procesy je složitá. Vzhledem k tomu, že suverénní státy jsou považovány za „paradigmatickou instanci politické moci“, 12 je odborná diskuse o politické legitimitě často omezena na fungování státu. Legitimita mezinárodních organizací, které v rámci globalizova- ných procesů získávají značný vliv na finální rozhodnutí, se nemusí nutně řídit stej- nými podmínkami, které byly zformulovány pro suverénní státy. Ukazuje se nicméně, že problému legitimity mezinárodních organizací je věnována stále větší pozornost. 13 Dominik Zaum upozornil na to, jak se přístup k legitimitě mezinárodních organizací mění v důsledku rostoucího vlivu jednání mezinárodních organizací na vnitřní řád států. Podle Zauma potřebují mezinárodní organizace budovat svoji legitimitu ve vzta- hu k různým adresátům, jelikož na jedné straně samy fungují jako mezinárodní aktéři a na straně druhé stanovují rámec pro jednání jiných aktérů. 14 Definici legitimity států, mezinárodních organizací a dalších mezinárodních aktérů v měnícím se mezinárod- ním prostředí se věnuje především teorie globalizace. 15 Není nijak překvapivé, že nakonec i mezinárodní organizace opírají svoji legitimi- tu o lidskoprávní argumenty. To se ukázalo velmi zřetelně v případě Evropské unie a Evropských společenství. Ne náhodou se stal oblíbeným tématem odborné literatury tzv. demokratický deficit nadnárodních mechanismů. 16 V tomto světle je příznačné, že EU posílila v 90. letech minulého století vnitřní procesy parlamentarizace a kodifikace základních lidských práv. Těmito kroky se přizpůsobila standardům legitimity, které byly zformulovány pro její členské státy. Co se týče demokratické roviny, byly postup- ně posilovány pravomoci Evropského parlamentu. Maastrichtská smlouva z roku 1992 poprvé zavedla do unijního zákonodárství institut spolurozhodování, který zrovno- právnil Radu a Evropský parlament. Lisabonská smlouva z roku 2007 přejmenovala tuto proceduru na „řádný legislativní proces“ a rozšířila ji na další společné politi- ky. Pokud jde o kodifikaci základních práv, lze připomenout summitovou deklaraci Evropské rady z června 1999, ve které bylo rozhodnutí o vypracování Listiny základ- ních práv EU odůvodněno tím, že dodržování základních práv je nezbytným předpo- 12 KREHOFF, Bernd. Legitimate Political Authority and Sovereignty. Why States Cannot be the Whole Story. In Res Publica (2008) 14, s. 283-297 13 Stručně k problému legitimity OSN a Světové obchodní organizace viz REUS-SMIT, Christian. International Crises of Legitimacy. In International Politics 44 (2007) 2-3, s. 157-174, 159. 14 ZAUM, Dominik. International Organizations, Legitimacy, and Legitimation. In ZAUM, D. (ed.) Legitimating International Organizations. Oxford: Oxford University Press, 2013, s. 3-25 15 Viz např. BEXELL, Magdalena. Global Governance, Legitimacy and (De)Legitimation. In Globalizations 11 (2014) 3, s. 289-299 16 Srov. např. TÜCHLER, Gerd. Das demokratische Defizit der Europäischen Union aus dem Blickwinkel des Europäischen Parlaments. Wien, 1996; KRANZ, Jerzy. Gibt es ein Demokratiedefizit in der Europäischen Union. In Archiv des Völkerrechts , 51 (2013) 4, s. 403-425; LODGE, Juliet. The democratic deficit and the European Parliament. London, 1991

12

kladem legitimity EU. 17 Část legitimity EU není tedy odvozena z reprezentativnosti rozhodovacího procesu či z případné vazby na evropský démos , 18 ale z lidskoprávního obsahu jejích zakládacích dokumentů. 19 Také Organizace spojených národů začala postupně zdůrazňovat lidskoprávní zá- klad své legitimity. Kenneth Anderson trefně popsal vývoj, během něhož se OSN sna- žila transformovat z diskusního fóra suverénních států v mechanismus nezávislé global governance . 20 Výraz global governance se někdy překládá jako „globální správa“ nebo „globální vládnutí“. 21 Global governance však neznamená vládnutí či veřejnou správu v tradičním smyslu, ale poněkud difusní proces na vyrovnávání odlišných zájmů za účasti nejen formálních institucí států a mezinárodních organizací, ale také např. nevládních organizací, nadnárodních korporací či finančního trhu. Do procesu global governance se chtěla OSN zapojit vlastním jménem a na základě vlastní legitimity. Problém spočíval v tom, že preambule Charty OSN sice odkázala na lid spojených národů (angl. „Peoples of the United Nations“), ale v praxi neexis- tovalo spojení mezi lidem, resp. lidmi na jedné straně a organizací na straně druhé. Organizace mohla jednat pouze v mantinelech mandátu, který byl stanoven členskými státy. Z tohoto důvodu vznikla zajímavá a oboustranně výhodná symbióza OSN a ne- vládních lidskoprávních organizací. Když OSN hledala zdroj legitimity, který by byl nezávislý na formálním mandátu, objevila nevládní organizace (NGO) jako subjekty zastupující globální občanskou společnost. Podle Andersona si OSN takto vybudovala kvazidemokratickou legitimitu. 22 Není divu, že nevládní organizace přistupovaly velmi ochotně na tento model, podle něhož měly reprezentovat mystickou ideu globální občanské společnosti. V odborné literatuře se ozývaly hlasy, které tento proces vnímaly skepticky. Stephan Hobe, který hovořil dokonce o změně paradigmatu v systému mezinárodního práva, popsal velmi podrobně, jak různé nevládní struktury začínají konkurovat tradičnímu světu suverénních států. 23 Globální povaha problémů vede podle Hobého nikoli k po- silování mezinárodních forem řešení, ale především k oslabování národních mechanis- 17 Viz závěry Evropské rady ze dne 3. a 4. června 1999 v Kolíně nad Rýnem (příloha IV) 18 Pro kritiku koncepce evropského démosu viz BELLING, Vojtěch. Federální model a evropská realita: Krize legitimity a její překonání. In Mezinárodní vztahy , 41 (2006) 3, s. 5-18 19 Podrobněji PETERSEN, Niels. Europäische Verfassung und europäische Legitimität – Ein Beitrag zum kontraktualistischen Argument in der Verfassungstheorie. In Zeitschrift für ausländisches Recht und Völkerrecht, 64 (2004), s. 429-466 20 ANDERSON, Kenneth. Accountability as Legitimacy: Global Governance, Global Civil Society and the United Nations, In Brooklyn Journal of International Law , 2011, s. 841-890, 854 21 PIKNEROVÁ, Linda, NAXERA, Vladimír a kol. Globální vládnutí: vybrané problémy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2011; MAKARIUSOVÁ, Radana. Globální vládnutí a nestátní aktéři. Plzeň: Aleš Čeněk, 2015 22 ANDERSON, op. cit., s. 855 23 HOBE, Stephan. Global Challenges to Statehood: The Increasingly Important Role of Nongovernmental Organizations, In Indiana Journal of Global Legal Studies , 5 (1997) 1, s. 191-209

13

mů. 24 Další autoři upozornili na to, jak nevládní procesy, které jsou odtržené od de- mokratických voleb, mohou erodovat národní kontrolní mechanismy. 25 Vzhledem k nepříliš transparentnímu způsobu financování nevládních aktivit se množily hlasy, že NGO zastupují především zájmy svých členů a sponzorů, které mohou mít velmi dílčí charakter. 26 Obdobně jako při zkoumání legitimity státu lze i v případě global governance a jejích aktérů rozlišovat mezi legitimitou v empirickém smyslu a legitimitou v normativním smyslu. Zatímco sociologická koncepce legitimity je zaměřena především na faktickou akceptaci norem a mocenských struktur, normativní koncepce se snaží uchopit, za ja- kých podmínek lze akceptaci norem a struktur racionálně odůvodnit. Takové pojetí le- gitimity se řídí kritérii začleňování dotčených subjektů (inkluzivita), transparentnosti (demokratická kontrola) a racionality rozhodování (kvalita diskurzu). 27 Je ovšem třeba připustit, že zatímco představy o legitimitě státu a jeho norem jsou poměrně přesné, představy o legitimitě účastníků nestátních subjektů se jeví naopak jako velmi vágní. Lze shrnout, že nevládní organizace působící v oblasti ochrany lidských práv se ukázaly s ohledem na svoji legitimitu jako slabý článek v systému global governance . Na jednu stranu je zřejmé, že efektivní kontrola dodržování lidských práv není možná bez účasti nevládních aktérů. Je nesporné, že mnoho zástupců NGO je motivová- no skutečným altruismem a že jednají často statečně a s notnou dávkou idealismu. Na stranu druhou je však třeba namítnout, že samotný lidskoprávní entusiasmus ne- může nahrazovat chybějící věcnou kompetenci. Entusiasmus také nemůže napravit problémy nejasného financování a nedostatečné reprezentativnosti nevládních aktivit. Místy působí jako prázdné dogma, když mezinárodní NGO tvrdí, že jsou nezávislé a že nenesou odpovědnost vůči vládám a vlastně vůči žádné autoritě. 28 Místo pocitu morální nadřazenosti ze strany řady nevládních aktérů by bylo na místě více sebekri- tiky a pokory. 24 HOBE, op. cit., s. 208: „The increasingly global nature of problems does not lead to internationalization but toward denationalization“ 25 Viz např. CHARNOVITZ, Steve. The Emergence of Democratic Participation in Global Governance. In Indiana Journal of Global Legal Studies, 10 (2003) 1, s. 45-77, 77 26 K problému financování NGO viz EDWARDS, Michael. Legitimacy and Values in NGOs and Voluntary Organizations. Some Sceptical Thoughts. In LEWIS, D. (ed.) International perspectives on Voluntary Action. Reshaping the Third Sector . London, 1999, s. 258–267; EDWARDS, Michael, HULME, David. Too close for comfort? The impact of official aid on non-governmental organizations. In World develop- ment 24 (1996), s. 961-974 27 Srov. DINGWERTH, Klaus. Effektivität und Legitimität globaler Politiknetzwerke. In BRÜHL, T. et alii (eds.) Unternehmen in der Weltpolitik. Politiknetzwerke, Unternehmensregeln und die Zukunft des Multilateralismus. Bonn, 2004, s. 74-95 28 ANDERSON, op. cit., s. 848

14

͹. Legitimita národních lidskoprávních institucí Ve světle kritiky vůči nevládním organizacím je na místě uvažovat o tom, jak lze le- gitimitu i důvěryhodnost nevládních aktérů v systému mezinárodní ochrany lidských práv posílit. V další části tohoto článku se chceme zaměřit na postavení tzv. národních lidskoprávních institucí (dále jen NLPI), jejichž činnost úzce souvisí s mezinárodními mechanismy na ochranu lidských práv. Status NLPI je hybridní, jelikož zaprvé má vycházet z formálního mandátu stanoveného státní mocí a zadruhé předpokládá napo- jení na mezinárodní organizace. Dále je důležité, že činnost NLPI je také více či méně propojena s aktivitami různých nevládních organizací. Může tedy tato komplexní kon- strukce NLPI působit jako lék na určité neduhy nekontrolovaného lidskoprávního aktivismu a vrátit část legitimity do mezinárodní ochrany lidských práv? ͹.ͷ Historie NLPI Naprostá většina odborných studií chápe přijetí Pařížských principů v roce 1991 jako výchozí bod vývoje NLPI. Lze nicméně poukázat na několik mezinárodních dokumen- tů, které základní myšlenku NLPI anticipovaly. 29 Hospodářská a sociální rada OSN při- jala v červnu 1946 rezoluci, 30 ve které se zabývala institucionálním zajištěním nové lidskoprávní agendy. Rezoluce řadila mezi hlavní body otázku složení Komise OSN pro lidská práva, přípravu lidskoprávních úmluv v souladu s principy Charty OSN a mandát speciálních tematických subkomisí, které měly být zřízeny Komisí pro lid- ská práva. Bod 5 rezoluce Hospodářské a sociální rady vyzval členské státy OSN, aby zvážily vhodnost, resp. žádoucnost (angl. „desirability“) zřízení informačních skupin nebo místních lidskoprávních výborů na národní úrovni, které by podporovaly prá- ci Komise OSN pro lidská práva. 31 V letech 1960 a 1962 se Hospodářská a sociální rada krátce vrátila k otázce národ- ních lidskoprávních výborů a připomenula, že by takové instituce mohly poskytovat vládám cenné informace o situaci lidských práv. 32 Podle Hospodářské a sociální rady měly tyto výbory vypracovat odborné studie o problematice lidských práv, hodnotit stav lidských práv v konkrétní zemi, radit národní vládě a podílet se na propagování lidských práv v rámci veřejné diskuse. Hospodářský a sociální výbor výslovně uvedl jako vzor ty vlády, které do té doby již podaly generálnímu tajemníkovi OSN zprávu o působení podobných národních orgánů. 33 29 Podrobněji DE BECO, Gauthier. National Human Rights Institutions in Europe. In Human Rights Law Review, 7 (2007) 2, s. 331-370 30 Rezoluce 9 (II) ze dne 21. 6. 1946 (E/56/Rev.2) 31 Bod 5 rezoluce 9 (II) zní: „Members of the United Nations are invited to consider the desirability of establishing information groups or local human rights committees within their respective countries to collaborate with them in furthering the work of the Commission on Human Rights.“

32 Rezoluce 772 B (XXX) ze dne 25. 7. 1960 33 Rezoluce 888 F (XXXIV) ze dne 24. 7. 1962

15

Komise OSN pro lidská práva organizovala v září 1978 v Ženevě odborný seminář o národních a místních institucích pro podporu a ochranu lidských práv. 34 Výsledkem se- mináře bylo přijetí směrnice, která vymezila některé základy fungování NLPI. Podle této směrnice, která byla následně odsouhlasena jak Komisí pro lidská práva, tak i Valným shromážděním OSN, 35 měly NLPI zkoumat národní legislativu, soudní rozhodnutí a správní opatření a informovat příslušné národní orgány o svých zjištěních. Na ná- rodní úrovni mohly být NLPI pověřeny dalšími úkoly v souvislosti s plněním závazků státu podle lidskoprávních úmluv. Co se týče organizační stránky, vyzdvihla směrnice z roku 1978 zejména reprezentativnost NLPI a jejich dostupnost pro veřejnost. 36 Je nesporné, že zmíněné dokumenty inspirovaly vývoj NLPI na národní úrovni. Francouzská NLPI (Commission nationale consultative des droits de l’homme) hos- tovala v říjnu 1991 mezinárodní workshop OSN na téma postavení a funkcí NLPI. Výsledkem jednání bylo přijetí tzv. Pařížských principů, 37 které byly následně schváleny Komisí OSN pro lidská práva a Valným shromážděním OSN. 38 Pařížské principy jsou členěny na čtyři oblasti: zaprvé pravomoci a odpovědnost NLPI, zadruhé jejich složení a záruky jejich nezávislosti a pluralismu, zatřetí metody práce a začtvrté specifická pravi- dla, která se týkají pouze těch NLPI, kterým byl udělen kvazijudiciální status. Od doby přijetí Pařížských principů se NLPI staly pevnou součástí mezinárodního lidskoprávního diskursu. Na význam NLPI odkazovala také Světová konference o lid- ských právech, která se konala v roce 1993 ve Vídni. 39 Lidskoprávní orgány OSN, kte- ré monitorují plnění mezinárodních závazků států, používají zprávy NLPI jako důleži- tou referenci. Také Rada Evropy podporuje v řadě dokumentů vznik a činnost NLPI. 40 Významný milník v rámci vývoje NLPI představovalo přijetí Opčního protokolu k Úmluvě OSN proti mučení (OPCAT) v prosinci 2002, protože tento dokument poprvé vymezil status a mandát NLPI v právně závazném dokumentu. OPCAT, jehož hlavním přínosem je zřízení národních preventivních mechanismů (NPM), výslovně odkazuje na Pařížské principy a vyžaduje funkční nezávislost národních preventivních 34 Seminar on National and Local Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights 35 Rezoluce VS OSN 33/46 ze dne 14. 12. 1978 (A/RES/33/46) 36 Pro text směrnice viz Office of the High Commissioner on Human Rights, Fact Sheet No. 19: National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, 1993 37 Principles relating to the status and functioning of national institutions for protection and promotion of human rights 38 Rezoluce VS OSN 48/134 ze dne 20. 12. 1993 (A/RES/48/134) 39 Viz Vienna Declaration and Programme of Action. Bod 36 tohoto dokumentu zní: „ TheWorld Conference on Human Rights reaffirms the important and constructive role played by national institutions for the promotion and protection of human rights, in particular in their advisory capacity to the competent authorities, their role in remedying human rights violations, in the dissemination of human rights information, and education in human rights. The World Conference on Human Rights encourages the establishment and strengthening of national institutions, having regard to the „Principles relating to the status of national institutions“ and recognizing that it is the right of each State to choose the framework which is best suited to its particular needs at the national level .“ 40 Viz podrobněji DE BECO (2007), op. cit., s. 335-338

16

mechanismů. Samozřejmě nelze přehlédnout určité rozdíly mezi NLPI a národními preventivními mechanismy ve smyslu OPCAT. Zatímco NLPI mají široký tematický mandát, NPM jsou zaměřeny pouze na problematiku mučení. Na rozdíl od NLPI, které zpravidla disponují řadou konkrétních nástrojů na monitorování lidských práv, mají NPM v popisu práce především návštěvy míst, kde dochází k omezování osobní svobody. 41 Na druhou stranu je však pravdou, že řada NLPI slouží jako NPM ve smy- slu OPCAT. Jinde zase právě NLPI volaly po zřízení NPM. 42 Spojujícím prvkem jsou v každém případě Pařížské principy. Obdobně jako OPCAT také čl. 33 odst. 2 Úmluvy o právech osob se zdravotním po- stižením z roku 2006 zavazuje smluvní státy, aby pro účely monitorování na vnitrostátní úrovni zřídily systém, který, pokud je to vhodné, sestává z jednoho nebo několika ne- závislých mechanismů. Uvedená norma odkazuje v této souvislosti na Pařížské princi- py. I v tomto ohledu je ovšem třeba připomenout, že národní nezávislý mechanismus ve smyslu čl. 33 odst. 2 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením nemusí mít nutně status NLPI. Naopak Gauthier de Beco upozornil na to, že ačkoli NLPI mohou v praxi účinně plnit některé úkoly podle Úmluvy, některé úkoly NPM budou specifické. De Beco argumentoval ve prospěch rozumné dělby práce a partnerství obou mechanis- mů. 43 Je ovšem nesporné, že tam, kde NLPI byly zřízeny v souladu s Pařížskými principy, mohou být zapojeny do plnění povinností podle čl. 33 odst. 2 Úmluvy a je na jednotli- vých smluvních státech, aby podle konkrétních okolností posoudily, zda jsou vedle NLPI Úprava statusu a funkcí NLPI je poměrně složitou technickou záležitostí. Odborné publikace rozlišují mezi třemi možnými druhy NLPI. V prvním případě se jedná o ná- rodní komise, které jsou sice po formální stránce zřízeny vládou, ale funkčně jsou na vládě nezávislé a jsou reprezentativní z hlediska občanské společnosti. Druhým pří- kladem je instituce typu ombudsmana, která je odpovědná parlamentu a má chránit jednotlivce proti porušení práv ze strany veřejné moci. Jako třetí lze uvést národní instituce, které se specializují na konkrétní tematickou oblast a na ochranu specifické zranitelné skupiny. V praxi zvolily státy různé kombinace těchto modelů, což velice komplikuje přesnou kategorizaci jednotlivých NLPI. 44 Určitým jednotícím prvkem všech NLPI je však jejich nezávislost. 41 Ke vztahu NLPI a NPM viz STEINERTE, Elina. The Jewel in the Crown and Its Three Guardians: Independence of National Preventive Mechanisms Under the Optional Protocol to the UN Torture Convention. In Human Rights Law Review, 14 (2014), s. 1-29, 7-9 42 STEINERTE, op. cit., s. 26-27 43 DE BECO, Gauthier. Article 33(2) of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Another Role for National Human Rights Institutions? In Netherlands Quarterly of Human Rights, 29 (2011) 1, s. 84-106 44 DONGWOOK, Kim. International Nongovernmental Organizations and the Global Diffusion of National Human Rights Institutions. In International Organization, 67 (2013) 3, s. 505-539 potřebné ještě další národní nezávislé mechanismy. ͹.͸ Základ legitimity NLPI a proces uznání

17

Problematika legitimity NLPI není v Pařížských principech výslovně ošetřena. Na Pařížské principy nicméně navazuje proces akreditace NLPI, který probíhá v režii tzv. International Coordinating Committee for National Human Rights Institutions (dále jen “ICC”). 45 Tento výbor vznikl v roce 1993 a sdružuje NLPI. Agentura EU pro základní práva vydala v roce 2012 příručku o zřizování a akredi- taci NLPI v rámci EU, 46 v níž nejenže představuje typologii NLPI, ale také popisuje podrobnosti akreditačního procesu. V úvodu do příručky Agentura zdůrazňuje, že NLPI, které jednají plně v souladu s Pařížskými principy, mají formální národní i me- zinárodní uznání, silnější legitimitu a důvěryhodnost a mohou očekávat, že jejich práce bude viditelnější a efektivnější. Jinými slovy, procesem uznání, resp. akreditace NLPI ze strany ICC má být zajištěna jejich legitimita. Pokud jde o samotný proces uznání NLPI, Pařížské principy uvádějí šest hlavních kritérií, která mají být splněna. Zkoumána má být šíře mandátu a rozsah pravomocí konkrétní NLPI, její autonomie na vládě, její nezávislost na základě statutu, pluralis- mus z pohledu členství či spolupráce, vhodné zdroje a vhodné vyšetřovací pravomoci. 47 Agentura EU pro základní práva ovšem připomenula, že alespoň v evropském kontex- tu mají být Pařížské principy chápány pouze jako minimální standard a že je žádoucí, aby členské státy EU při zřizování NLPI vědomě šly nad tento standard. 48 O vzájem- ném vztahu jednotlivých pařížských kritérií lze jistě dlouho diskutovat, např. o otázce, jak se zajištění vhodných finančních zdrojů promítá do autonomie instituce. Pro účely této studie nás však více zajímá otázka, zda může konkrétní akreditační řízení, které zmíněná kritéria zkoumá, zajistit NLPI legitimitu. Lze přitom rozlišovat mezi řízením, které probíhá na národní úrovni, a uznáním na mezinárodní úrovni. Na národní úrovni je rozhodující, kým a jakým způsobem je stanoven mandát NLPI. Příručka o NLPI, kterou Úřad Vysokého komisaře pro lidská práva vydal v roce 2010, shrnuje, že NLPI získávají svoji autoritu od státu. Formálně upravený status má NLPI dodávat legitimitu. 49 V prvé řadě je na národní vládě či parlamentu, aby při stanove- ní mandátu NLPI zajistila soulad s Pařížskými principy, a to především z hlediska její nezávislosti. Současně však nelze přehlédnout, že zřízení NLPI může dodávat legitimi- tu i samotné vládě. Paulo Sergio Pinheiro a David Carlos Baluarte si již v roce 2000 postěžovali, že některé vlády ustavily NLPI pouze účelově, tzn. s cílem získat meziná- 45 ICC byl v roce 2016 přejmenován na Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI). Pro účely tohoto článku však budeme používat původní název, na který odkazuje také řada vědeckých publikací. 46 European Agency for Fundamental Rights. Handbook on the establishment and accreditation of National Human Rights Institutions in the European Union, Luxembourg, 2012, doostupné na URL , s. 11 47 Viz podrobněji Office of the High Commissioner of Human Rights. National Human Rights Institutions: History, Principles, Roles and Responsibilities, New York, 2010 48 European Agency for Fundamental Rights, op. cit., s. 61 49 Office of the High Commissioner of Human Rights (2010), op. cit., s. 20

18

rodní uznání. Jakmile se uznání dočkaly, začaly výrazně omezovat funkčnost NLPI nebo je dokonce rušily. 50 Část odborné literatury zastává názor, že NLPI jsou potřebné především v zemích, ve kterých nefungují běžné demokratické mechanismy na ochranu lidských práv. Z této perspektivy lze argumentovat, že veřejná legitimita NLPI je největší v zemích, které se nachází ve stadiu politické transformace od nedemokratického k demokratic- kému zřízení, protože v takové situaci to může být NLPI, která reprezentuje lid jako celek a nejen konkrétní vládu. 51 Co se týče akreditačního řízení na mezinárodní úrovni, rozlišuje ICC mezi třemi třídami NLPI. Tzv. „status A“ má být poskytován těm NLPI, které jsou zřízeny a jed- nají plně v souladu s Pařížskými principy. NLPI typu A mají plné hlasovací právo v rámci ICC. Tzv. „status B“ znamená, že NLPI není zřízena či nejedná plně v soula- du s Pařížskými principy. NLPI typu B mají pouze pozorovatelský status a nemohou v rámci ICC hlasovat. Nejnižší stupeň uznání reprezentuje tzv. „status C“, který má signalizovat, že NLPI není v souladu s Pařížskými principy. Kromě Pařížských prin- cipů, které tvoří formální rámec posouzení, bere akreditační proces na úrovni ICC v potaz i praktické aspekty fungování NLPI. Zdá se, že akreditační proces upřednost- ňuje instituce, jejichž mandát pokrývá všechna lidská práva. „Status A“ získávají proto národní instituce se širokým tematickým mandátem, entitám zaměřeným např. pouze na otázky rovnosti a nediskriminace je přidělen „status B“. Není divu, že z pohledu účinnosti příslušného národního mechanismu hraje klíčovou roli i otázka financování, a to nejen z pohledu nezávislosti, ale čistě pragmaticky i s ohledem na dostatek finanč- ních zdrojů. 52 Přestože ICC jako nevládní mechanismus přirozeně nemůže přijmout právně zá- vazná rozhodnutí, má akreditační proces praktický dopad na zainteresované národní subjekty. NLPI se „statusem A“ jsou totiž plně zapojovány např. do činnosti Rady OSN pro lidská práva. Zaznívají ovšem i hlasy, které vnímají akreditační proces velmi kriticky. Skeptici považují Pařížská kritéria za příliš měkká nebo vytýkají akreditač- nímu procesu příliš velký důraz na čistě formální kritéria, která nezrcadlí skutečný přínos konkrétních NLPI. 53 Určitý problém může spočívat také v tom, že podle části 6 zakládacího statutu ICC 54 mají členství v organizaci jen zástupci NLPI. Jinými slovy, zástupci akreditovaných NLPI posuzují splnění Pařížských kritérií ze strany nových 50 PINHEIRO, Paulo S., BALUARTE, David C. National Strategies – Human Rights Commissions, Ombudsmen, and National Action Plans. United Nations Human Development Report 2000 (Background Paper). Dokument je dostupný na URL 51 International Council on Human Rights Policy. Performance and Legitimacy: National Human Rights Institutions, 2004, dostupné na URL , s. 59 52 Srov. European Agency for Fundamental Rights, op. cit., s. 55-56 53 HAÁSZ, Veronika. The Role of National Human Rights Institutions in the Implementation of the UN Guiding Principles. In Human Rights Review , 14 (2013) 3, s. 165-187 54 Pro revidovanou verzi zakládacího statutu z roku 2016 viz na stránkách GANHRI:

19

NLPI či hodnotí podmínky reakreditace stávajících členů. Jedná se tedy o proces au- tolegitimace, u něhož nelze vyloučit, že některé procesy budou méně transparentní. Na druhou stranu však lze uvést i případ, kdy ICC skutečně odňal NLPI ze Srí Lanky „status A“, a to z důvodu porušení zásady nezávislosti. 55 Domnívám se, že k vyšší formální legitimitě může přispět zapojení mezinárodní- ho konvenčního nástroje, jak je tomu v případě Podvýboru proti mučení na základě OPCAT. Samotný OPCAT poměrně podrobně vymezuje kritéria pro národní pre- ventivní mechanismus. V roce 2010 shrnul Podvýbor tato kritéria do tzv. směrnic pro národní preventivní mechanismy. 56 Kromě základních principů týkajících se např. za- kotvení mandátu NPM v ústavě či zákoně a jeho finanční autonomie zmínil Podvýbor také některé další aspekty, které souvisejí přímo s procesem zřizování NPM. Podvýbor žádá transparentní a inkluzivní proces, do kterého má být zapojeno co nejvíce zájmo- vých skupin ( stakeholders ) včetně občanské společnosti. Kromě tohoto kvantitativního kritéria zdůraznil Podvýbor ale také význam nutné expertízy a zkušenosti ze strany NPM a jeho členů, přičemž výslovně zmínil relevantní znalosti v oblasti práva a me- dicíny. 57 V každém případě je na místě zvážit určitý odstup NPM a NLPI od občanské spo- lečnosti. Důvěryhodnost mechanismu by mohla utrpět, kdyby byl instrumentalizován ze strany úzce zaměřených nevládních organizací bez dostatečné opory ve společnosti. Proto není překvapivé, že se např. některé NPM v praxi vyvarovávají příliš úzkých vztahů s neziskovým sektorem. 58 V každém případě je zřejmé, že legitimitu NLPI nelze upravit plošně, bez ohledu na konkrétní stav demokratického vývoje a občanské společnosti v dané zemi. Pařížská kritéria mohou jistě sloužit jako užitečná orientace. Také mezinárodní akreditační proces na úrovni ICC může pozitivně ovlivnit proces zřizování na národní úrovni. Na druhou stranu ale není na místě tyto kvazibyrokratické procesy přeceňovat. Studie International Council of Human Rights Policy , která se v roce 2004 zaměřila mimo jiné na legitimitu NLPI, právem připomenula, že formální mandát není jediným relevant- ním aspektem legitimity. Autoři studie poněkud kacířsky tvrdili, že některé NLPI, které jednají formálně v souladu s Pařížskými principy, jsou v praxi zcela neefektivní, a jiné NLPI, které ve světle Pařížských principů postrádají nezávislost a dostatečné zdroje, ovlivnily ochranu lidských práv ve své zemi velmi pozitivně. 59 55 European Agency for Fundamental Rights, op. cit., s. 61 56 Podvýbor proti mučení. Guidelines for National Preventive Mechanisms, 2010 (CAT/OP/12/5) 57 Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, op. cit., body 16-20 58 Viz podrobněji APOSTOLOVSKI, Veronika, KICKER, Renate, MÖSTL, Markus, VIVONA, Maddalena. Bringing Home Human Rights Standards: The Role of National Preventive Mechanisms (Research Paper), 2016. Studie, která vznikla v rámci univerzity v Grazu, je dostupná na URL 59 International Council on Human Rights Policy, op. cit., s. 3

20

ͺ. Shrnutí V nepřehledném a místy dokonce chaotickém světě ochrany lidských práv, v němž působí nejrůznější lidskoprávní organizace, mechanismy, instituce a aktivisté, mohou NLPI hrát důležitou roli. Jejich potenciál spočívá zejména ve spojení mezinárodní a národní dimenze ochrany lidských práv. Pomocí Pařížských principů a pod dohle- dem mezinárodního akreditačního mechanismu by mohly kompenzovat některé pro- blematické skutečnosti, které se objevily v souvislosti s působením celé řady nevlád- ních organizací. NLPI, které získávají svůj mandát na národní úrovni, se nepotřebují odvolávat na mystickou globální občanskou společnost. Jak ukazuje případ národních preventiv- ních mechanismů podle OPCAT, mohou z odborné spolupráce mezinárodních a vni- trostátních monitorovacích mechanismů profitovat obě strany. To se týká nejen věcně správného řešení lidskoprávních problémů, ale i jejich faktické akceptace ze strany společnosti, ve které působí. Domníváme se, že serióznost lidskoprávních argumentů v současné době trpí pří- lišnou medializací problémů a nabídkou zkratkovitých a laciných řešení. Po vzoru Mezinárodního výboru červeného kříže by mohly NLPI posílit nezávislý a nestranný pohled na lidskoprávní závazky a jejich plnění ze strany států. Síla NLPI by měla spo- čívat nikoliv v rychlých úspěších, ale v trpělivém a skromném přístupu ke komplexním problémům.

21