MANUAL GESTIÓN PÚBLICA PERÚ
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INDICE
1. LA EVALUACIÓN DE INTERVENCIONES PÚBLICAS: UNA MIRADA DESDE EL DESARROLLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ.................................................................................................. 4
Las Fases de Desarrollo de las Políticas Públicas........................................................... 4 1.1.
Evaluación de las Políticas Públicas en el Perú ........................................................... 13 1.2.
2. MARCO MACROECONÓMICO ............................................................................................. 18
Resumen Ejecutivo ...................................................................................................... 18 2.1.
PanoramaMacroeconómico Internacional ................................................................. 34 2.2.
Panorama Macroeconómico Local .............................................................................. 50 2.3.
Finanzas Públicas ......................................................................................................... 70 2.4.
Cuadros Estadísticos .................................................................................................... 99 2.5.
3. ACUERDOS Y TRATADOS DE LIBRE COMERCIO CELEBRADOS POR EL PERU ..................... 129
Futuros tratados de libre de comercio:..................................................................... 134 3.1.
Comercio y defensa de la propiedad intelectual ...................................................... 141 3.2.
Tratados de Libre Comercio y las medianas, pequeñas y micro empresas (mipymes). 3.3. 142 Tratados de Libre Comercio y las medianas, pequeñas y micro empresas (mipymes). 3.4. 143
Tratados de Libre Comercio y biodiversidad............................................................. 144 3.5.
Tratados de Libre Comercio y mercado farmacéutico. ............................................. 144 3.6.
Otros temas y aspectos de los Tratados de Libre Comercio. .................................... 146 3.7.
4. SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA ................................................................... 146
Ciclo del proyecto...................................................................................................... 148 4.1.
Instrumentos metodológicos .................................................................................... 152 4.2.
5. INVIERTE.PE: EL NUEVO SISTEMA QUE REEMPLAZARÁ EL SNIP ...................................... 155
Decreto legislativo nº 1252 ....................................................................................... 156 5.1.
Decreto legislativo que crea el sistema nacional de programación multianual y 5.2. gestión de inversiones y deroga la ley nº 27293, ley del sistema nacional de inversión pública 157
6. SISTEMA NACIONAL DE CONTROL .................................................................................... 167
Competencias constitucionales................................................................................. 168 6.1.
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Competencias legales................................................................................................ 168 6.2.
Normas fundamentales............................................................................................. 172 6.3.
Sistema nacional de control, contraloría general y el control gubernamental......... 175 6.4.
7. CONTRATACIÓN PÚBLICA EN EL PERU .............................................................................. 185
La evolución de la contratación administrativa en el Perú. ...................................... 186 7.1.
Escenario de los contratos estatales en el Perú........................................................ 190 7.2.
El Derecho Público y Privado en los principales Contratos Estatales.- ..................... 205 7.3.
8. EL SERVICIO PÚBLICO EN EL PERU..................................................................................... 210
La noción tradicional del servicio público. ................................................................ 210 8.1.
La transformación del servicio público; el servicio de interés económico general y el 8.2. servicio universal................................................................................................................... 213
El servicio público económico en las Constituciones peruanas. ............................... 217 8.3.
Los servicios públicos sociales................................................................................... 219 8.4.
Servicio público local................................................................................................. 224 8.5.
9. TEXTO UNICO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS - TUPA ..................................... 225
Concepto del tupa ..................................................................................................... 225 9.1.
Objetivo del tupa....................................................................................................... 226 9.2.
Aprobación del tupa.................................................................................................. 226 9.3.
Algunos conceptos contenidos en el tupa ................................................................ 226 9.4.
Contenido del texto único de procedimientos administrativos ........................... 229 9.5.
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1. LA EVALUACIÓN DE INTERVENCIONES PÚBLICAS: UNA MIRADA DESDE EL DESARROLLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ
Las Fases de Desarrollo de las Políticas Públicas 1.1.
Las políticas públicas como término académico está sometido a una amplitud
de usos, en ese sentido una definición al respecto, es aquella que la indica como “el
resultado de una actividad de una autoridad investida de poder público y autoridad
gubernamental”(Thoening y Meny, 1992), otra es la entendida como “programa
proyectado de valores, fines y prácticas” (Lasswell y Kaplan, citado por Dye, 1992);
pero una definición más amplia de las que se encuentran en circulación es la
formulada por Dye, para quien la política pública “es todo aquello que los gobiernos
deciden hacer o no hacer” (Dye, 1992). Estas y otras definiciones (1), sirven de
referencia para plantear las formas adecuadas para su desarrollo, las cuales
consideraremos para enfatizar mejor la evolución del papel de la evaluación de las
políticas públicas que son implementadas mediante diversas formas de intervenciones
públicas.
A. Modelos conceptuales para el desarrollo metodológico de Políticas
Públicas
Para el desarrollo de políticas públicas se consideran los modelos que diversos
especialistas referencian, estos son: el modelo racional propuesto por H. Simón (1947,
1960 y 1983) y el modelo incrementalista propuesto por Lindblom (1959, 1968, 1979)
(2).
El modelo racional, se desarrolla en tres momentos:
Recoger información e investigar de forma sistemática con el objeto de
identificar los problemas presentes o posibles;
Definir todas las alternativas posibles para enfrentar cada problema;
Hacer un análisis omnicomprensivo de todas las posibilidades,
alternativas y de sus consecuencias.
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En ese marco podemos indicar que principalmente este modelo da fuerza a la
identificación y caracterización de la situación actual en análisis o la prospectiva
respecto a las condiciones sin políticas públicas al respecto; llegando hasta el
establecimiento de su mejor diseño atendiendo a las necesidades y expectativas que
se requieran. Como todo modelo, presenta algunas dificultades, siendo las más
relevantes: que en la práctica no siempre se actúa con un riguroso proceso racional y
los procesos de elaboración de políticas no parten de cero; esto debido a que la
mayoría de políticas públicas se vienen abordando desde diversas etapas de la vida
social de la humanidad. Para atender a estas restricciones es que se plantea el
modelo incrementalista.
El modelo incremental, trata de aprovechar las evidencias de un desarrollo
previo, considerando la atención a las limitaciones y dificultades del modelo racional,
para lo cual utiliza diversas metodologías de evaluación y sistematización de
experiencias. Es así, que este modelo nos plantea la modificación, mejoramiento,
evolución y también replanteamiento de las políticas públicas a partir de aquello que la
práctica nos presenta. Este modelo también presenta dificultades y limitaciones, las
cuales deben ser atendidas con una clara metodología del proceso de desarrollo de
políticas públicas con herramientas que permitan viabilizar cada uno de los momentos
o fases que se planteen.
Por otro lado, diversos estudiosos de las políticas públicas coinciden que el
abordaje para su desarrollo debe responder a un esquema cíclico; entre algunas
propuestas tenemos a (3):
– Kingdon (1984) (4) propone una secuencia de procesos con los siguientes
pasos:
a) definición de la agenda
b) Definición de alternativas para la elección
c) selección concluyente entre las alternativas enumeradas
d) implementación de la decisión.
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– Hogwood y Gunn (1984), plantean un ciclo de nueve fases en el curso vital
de las políticas públicas:
1) Decidir qué (identificación de la problemática y definición de la agenda);
2) Decidir cómo abordar dicha problemática (proceso de filtrado de temas-
problemas);
3) Definición del problema focal;
4) Proyecciones de Futuro y Pronósticos;
5) Definición de objetivos, fines y prioridades;
6) Análisis de opciones;
7) Implementación, seguimiento y control de políticas;
8) Evaluación y revisión;
9) Continuidad, secuencia o terminación de las políticas.
– A partir de estas elaboraciones, Pallares (1988), define un ciclo vital de tres
fases esenciales: 1) Formulación de las políticas públicas; 2) Implementación o
aplicación práctica de las mismas; y 3) Evaluación de su rendimiento.
B. Modelo Explicativo del Desarrollo de Políticas Públicas para el caso
peruano
A partir de lo antes descrito, procederemos a contextualizar la aplicación para
el desarrollo de políticas públicas en el Perú, a nivel de consideraciones que tratan de
aportar en el establecimiento de reglas de operación para la comprensión de su
aplicación, bajo un marco general y a partir del cual el desarrollo de las políticas
públicas tengan en cuenta el proceso de descentralización y modernización en el que
estamos inmersos en el Perú desde el 2002 como Estado Peruano. Así tenemos:
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Marco General de las Políticas Públicas en Perú: En esta parte
consideramos la utilización de metodologías que se vienen aplicando en
el Perú, desde aquellas intervenciones relacionadas con la inversión
pública (cuyo ciclo de proyectos es: pre inversión, inversión y post
inversión), pasando por lo dispuesto en el 2007 respecto al desarrollo
de la gestión por resultados por intermedio del presupuesto por
resultados (que tiene como base la programación presupuestaría
estratégica aplicada a principales estrategias y programas, así como la
cadena de valor de logros: insumos, productos, resultados e impactos),
y también los esfuerzos para la planificación estratégica gubernamental
(políticas y planes nacionales, regionales y locales). Bajo dicho contexto
se plantea para el caso peruano como ciclo de desarrollo de las políticas
públicas, uno descrito por cuatro etapas:
1) Identificación
o
2) Diseño (formulación)
o
3) Implementación
o
o 4) Evaluación. Dicho ciclo contiene las consideraciones de los
modelos conceptuales planteados en este documento (Kingdon,
Hogwood y Gunn, Pallares) y además se adecuan a las
metodologías aplicadas por las diversas instancias del sector
público peruano e inclusive en los trabajos desarrollados de
manera conjunta con la sociedad civil (organizada y
representativa de acuerdo a los temas de interés).
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Una rápida descripción de cada una de las etapas del ciclo de políticas públicas
que se propone para el caso peruano, se describen a continuación:
1. Identificación: esta etapa se plantea desde la identificación de la agenda
(pasando por agenda: pública, política y de gobierno), a partir de la cual se caracteriza
el problema principal o circunstancia de análisis (cuestión de interés: demanda y
expectativa de la sociedad) planteado en base a un diagnostico en los diversos ejes
temáticos (como institucionales, sociales, económicos, ambientales, entre otros) que
provea la información para establecer el análisis causal y con ello se deje listo para el
proceso de conexión con la etapa de diseño; siendo importante tener proyectado la
población a ser atendida (de utilidad para el diseño e implementación de la política).
2. Diseño (Formulación): esta etapa parte de considerar el abordaje causal,
siendo el insumo relevante para plantear las soluciones a cada nivel de
desenvolvimiento de la caracterización del problema o circunstancias de análisis
(problema central, causas directas e indirectas); lo cual contemple la toma de
decisiones respecto a la elección de las alternativas (objetivos y medios disponibles);
procediéndose luego con el establecimiento técnico de la programación estratégica,
programática y operativa de la alternativa propuesta (calidades de las políticas
públicas, sus metas, costos y tiempos respectivos). En esta etapa se debe procurar
que la intervención pública diseñada sea evaluable.
3. Implementación: esta etapa se plantea realizar luego de aprobado el diseño
y teniendo una clara asignación de la disponibilidad de los recursos necesarios para el
desarrollo de las políticas públicas (normativos, financieros, humanos, logísticos-
materiales.-tecnológicos); a partir de lo cual se establezca la organización,
funcionalidad y funcionamiento para el desarrollo de las políticas públicas, en el marco
de una gestión pública estratégica coherente con los logros esperados (metas de
resultado e impacto dispuestos en el diseño) y el buen desenvolvimiento de una
gestión del desempeño con eficacia, eficiencia y calidad, con la perspectiva de atender
lo que ciudadanos y sociedad en general necesitan.
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4. Evaluación: esta etapa se plantea, por un lado de manera transversal a cada
una de las etapas anteriores (es decir aplicación de evaluaciones a nivel de
identificación, diseño e implementación, para retroalimentar su desenvolvimiento) y por
otro lado de manera que permita apreciar sistemática y objetivamente la política
pública (según el nivel de intervención pública de implementación) en cuanto a sus
resultados graduales y finales. A partir de esta etapa, se realiza la retroalimentación a
la política pública en su conjunto, haciendo coherente el esquema cíclico que se
propone como un proceso de desarrollo permanente e integral.
Es de resaltar que este ciclo propuesto permite la aplicación de los modelos
racional e incrementalista; pudiendo inclusive ir hacia un modelo mixto que convine los
dos modelos cuando el caso lo amerite y el tratamiento de la situación corresponda.
A nivel metodológico en el Perú para el desarrollo de las propuestas de las
etapas de identificación y diseño principalmente se utiliza la metodología del marco
lógico (la evaluación es a nivel de coherencia y consistencia); a partir de lo cual se
programan operativamente la etapa de implementación, usando como instrumentos los
planes operativos anuales, los presupuestos institucionales, las línea de bases (la
evaluación es a nivel de seguimiento y monitoreo); y sirve de referencia para el
desarrollo de la etapa de evaluación propiamente dicha mediante evaluaciones
independientes de diseño y ejecución, así como evaluaciones de impacto (reguladas
recientemente en el Perú).
-
Desarrollo de Políticas Públicas en el Perú
En el Perú, debido a la configuración del Estado unitario y descentralizado (con
tres niveles de gobierno: nacional, regional y local; que actúan con autonomía política,
administrativa y financiera) se hace necesario describir el marco de acción para el
desarrollo de las políticas públicas; las cuales están sometidas a la articulación de dos
niveles, el territorial y el institucional – sectorial.
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En el nivel territorial la principal consideración es la necesidad de adecuar las
políticas a las necesidades y expectativas territoriales (en base a perspectivas de
ordenamiento y planificación territorial) con el objetivo de buscar una actuación
intergubernamental basada en la interdependencia que contempla aspectos como la
rectoría, las competencias compartidas, la complementariedad y corresponsabilidad en
la actuación como entes representativos del Estado Peruano. Por otro lado, tenemos
el nivel institucional – sectorial, que viene a ser la expresión temática de lo que
necesita el enfoque territorial como punto de apoyo para el desarrollo de una actuación
integral, basada en establecer los parámetros del enfoque sectorial adecuado a lo
territorial, con el establecimiento de coordinación horizontal entre las instancias de un
mismo nivel de gobierno; todo ello buscando un desarrollo eficaz y eficiente de las
políticas públicas.
Es así que desde el nivel territorial las políticas públicas en el Perú se expresan
en tres formas: políticas nacionales, políticas regionales y políticas locales; mientras
que desde el nivel institucional-sectorial se expresan en cuatro formas de
intervenciones: actividades-proyectos, programas, planes y políticas. Estas formas de
expresar los niveles territoriales e institucional sectorial, deben estar debidamente
articuladas por aspectos de correspondencia (es decir una política nacional contiene
políticas sectoriales, lo cual es replicable a nivel regional y local) y el desarrollo y
agregación de resultados (es decir lo que se consiga a nivel local debe agregarse para
dar cuenta de la política regional y ello a su vez para presentar los resultados de
política nacional, ello en el marco de la característica unitaria del Estado Peruano).
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Para el caso de la evaluación de las políticas públicas en el Perú, un marco
general será tener en cuenta las consideraciones de articulación territorial y sectorial
para la gestión descentralizada, debido a la actuación intergubernamental y al
alineamiento estratégico a nivel sectorial que se desarrolla durante su implementación
(a partir de lo configurado en las etapas de identificación y diseño); para que los
resultados de realizar un adecuada gestión pública redunde en el “mejoramiento y
ajuste continuo que necesita la planificación territorial, haciendo que lo sectorial se
ajuste a las necesidades que demande el territorio y logrando con ello que la
descentralización coadyuve inercialmente a la legitimidad de las políticas públicas”.
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Entonces podemos resumir, que en el caso peruano, desde el nivel
institucional-sectorial, se puede describir que las políticas nacionales, regionales y
locales se expresan en 4 niveles de intervención pública: i) actividades- proyectos; ii)
programas; iii) planes; y políticas. En función a ello es menester considerar que el
monitoreo y evaluación se debe realizar en base al alineamiento de los logros y metas
para cada nivel de intervención pública, que luego permita agregarse de manera local
y así sucesivamente según corresponda nivel regional y consiguientemente nacional.
-
Referencias
(1) Se suele definir la población en tres niveles: la población potencial, la
población objetivo y la población a ser intervenida. Asimismo es preciso señalar que la
población puede ser identificada, en un sentido más amplio, como individuos,
colectivos poblacionales, hectáreas cultivadas, población de influencia de una vía de
transporte, usuarios de un servicio o bien público, entre otros. (Diferenciación
propuesta en el 2011, por el Ministerio de Economía y Finanzas del Perú para la
aplicación de programas presupuestales con enfoques de resultados)
(2) En el Perú existen 25 Gobiernos Regionales, 195 Gobiernos Locales
Provinciales y 1643 Gobiernos Locales Distritales (El gobierno local provincial de Lima
Metropolitana también puede asumir la condición de Gobierno Regional)
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(3) Adaptado de lo dispuesto en el ítem 4.3 El desarrollo de la gestión
descentralizada para la planificación territorial (Pág. 58-59), del texto: Castañeda,
Vlado (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social) [Marzo 2011]. “Elementos y
Consideraciones para una Gestión Descentralizada”.
Evaluación de las Políticas Públicas en el Perú 1.2.
A. Contexto de la evaluación en las políticas públicas
La evaluación de políticas debe permitir desarrollar un juicio de valor sobre sus
intervenciones públicas; en esa perspectiva es importante considerar la forma como
definen la evaluación diversos autores:
– “Es el análisis objetivo y científico de los efectos a corto y largo plazo de las
políticas, tanto sobre los grupos sociales o situaciones para los cuales se diseñó la
política, como sobre la sociedad en general, y el análisis del ratio de costes actuales y
futuros sobre cualquiera de los beneficios identificados” (Dye, 1995).
– “La evaluación de programas conlleva el empleo de métodos científicos para
medir la ejecución y resultado de programas para ser utilizados en la toma de
decisiones” (Ruthman, en Alvira, 1991).
– “…recopilación sistemática de información sobre actividades, características
y resultados de un programa para su utilización por un grupo específico, de cara a
reducir incertidumbres, mejorar la eficacia y tomar decisiones en función de qué se
está haciendo con el programa y a quién está afectando” (Patton, 1987).
– “…proceso por el cual se analiza la eficacia y eficiencia de un programa. Esto
implica la recogida, análisis e interpretación de la información sobre el logro de los
objetivos del programa en relación con las previsiones” (Epstein y Tripodi, 1977).
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Por lo general se planteaba la evaluación para valorar la intervención de
manera ex post; pero ahora, debe además ocuparse de analizar el diseño, los
sistemas de gestión mediante seguimiento y monitoreo, así como el desempeño de las
políticas y programas (ya que estos elementos condicionan sus resultados); siendo
necesario que participe de manera transversal en todo el ciclo de desarrollo de
políticas públicas, haciendo que la evaluación y la planificación sean procesos
plenamente relacionados.
Bajo esa consideración, se hace referencia a lo dispuesto por Rossi y
Freeman-1993, quienes proponen la evaluación global (“comprehensive evaluation”) –
que agrupa los distintos tipos de actividades a los que debe responder una evaluación-
a partir de la siguiente definición: “Es la aplicación sistemática de los procedimientos
de la investigación social para valorar la conceptualización y el diseño, la ejecución y
la utilidad de los programas de intervención social”.
B. Perspectiva del Enfoque Integral de la evaluación
En base al nuevo contexto de la transversalidad del uso de la evaluación en el
ciclo de desarrollo de las políticas públicas; es que se debe considerar el enfoque y la
formas de evaluación en los aspectos de diagnóstico de los problemas (necesidades y
expectativas), la definición de la mejor alternativa de diseño de la solución (que es la
primera expresión de la política pública) y lo relacionado a la gestión y análisis de
desempeño de los procesos así como de los resultados, a partir de lo cual se puede
hacer una valoración de los efectos en función a lo esperado a partir del diseño lo cual
guarde coherencia con lo esperado por la población.
Por ello la evaluación hoy presenta diversas metodologías y herramientas para
permitir retroalimentar cualquier etapa del ciclo de políticas públicas (identificación,
diseño, implementación y evaluación), lo que permite asegurar coherencia y
proporcionar consistencia a lo propuesto e implementado; reduciendo los riesgos y
costos de proponer políticas públicas ineficaces e ineficientes respecto a los
resultados e impactos previstos. Cabe resaltar que con ello, se puede propiciar la
transparencia respecto a la gestión pública, aumentar la información para una
adecuada participación social y con ello aumentar la rendición de cuentas.
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C. Consideraciones de la evaluación para modelo explicativo en el Perú
En virtud de la perspectiva sobre enfoque integral y el marco general del
modelo explicativo propuesto para el caso peruano respecto al ciclo de políticas
públicas (4 etapas: identificación, diseño, implementación y evaluación); se plantea a
manera de propuesta algunas consideraciones para el uso de la evaluación de manera
transversal en cada una de las etapas en mención.
Así tenemos:
– El proceso de evaluación de políticas públicas debe ser desarrollado a lo
largo de cada una de las etapas del ciclo de políticas públicas; con una función que
permita validar los avances del ciclo o retroalimentar cada etapa para su mejor
desarrollo.
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– Para la etapa de identificación del ciclo de políticas públicas, se recomienda
evaluaciones a nivel de adecuación a la problemática en análisis (encuestas, focus
group, entrevistas, entre otras) y asimismo validaciones que permitan evaluar la
caracterización del problema (en función al análisis de stakeholders2, reuniones de
expertos y/o potenciales beneficiarios, entre otros).
– Para la etapa de diseño, se recomienda utilizar evaluaciones que permitan
dar cuenta de la coherencia y consistencia de la propuesta de solución planteada para
atender el problema en cuestión, a partir de ello se puede plantear ajustes en la
identificación y en el propio diseño, o en su defecto aprobar el planteamiento del
diseño expuesto. Para la aplicación de evaluaciones diseño se parte de las
metodologías de análisis de alternativas; pasando por las evaluaciones ex ante de
eficacia (costo-beneficio) o efectividad (económicas y sociales); asimismo las
evaluaciones de consistencia y coherencia que se aplican a lo dispuesto en las
matrices de marco lógico; entre otras.
– En la etapa de implementación, las evaluaciones se aplican para desarrollar
un adecuado control de gestión, en la perspectiva de lograr los resultados e impactos
esperados a partir de un control exhaustivo de las actividades y productos
relacionados. En esta parte las evaluaciones son a nivel de seguimiento y monitoreo 3
; siendo además utilizadas metodologías referidas a evaluaciones de ejecución y las
evaluaciones intermedias (las cuales a veces contemplan evaluaciones de diseño),
entre otras que tratan de describir de manera específica algunas componentes de
interés de la intervención pública materia de evaluación.
– En la etapa de evaluación propiamente dicha (después de pasar por la
implementación); se trata de valorar la consecución de resultados y de sus impactos
esperados, lo cual permita hacer una valoración general de la intervención pública
materia de evaluación. Las metodologías más usadas son las referidas a evaluaciones
finales o expost, así como las evaluaciones de resultados y las evaluaciones de
impacto (experimentales y cuasi – experimentales).
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– Finalmente, la evaluación debe precisar a través de un adecuado juicio de
valor, si los resultados conseguidos responden al problema que busca atender el nivel
de intervención pública materia de análisis; con la finalidad de hacer los ajustes
correspondientes desde la identificación, así como el diseño y en donde mejor
corresponda a su implementación.
Asimismo existen algunas herramientas que permiten conectar la evaluación en
la toma de decisiones del ciclo de desarrollo de una política pública para pasar de una
etapa a otra del ciclo en mención; así tenemos que para pasar de la etapa de
identificación a la de diseño se realiza análisis de escenarios o micro simulaciones,
para el caso de pasar de la etapa de diseño a la implementación se plantea línea de
base y matriz de marco lógico, y para pasar de la etapa de implementación a la etapa
de evaluación propiamente dicha se pone como aspectos de interés lo referido al
registro de información que permita hacer un adecuado seguimiento y monitoreo para
poder con ello realizar la evaluación que corresponda a fin de establecer los tipos de
evaluaciones que permitan valorar la intervención pública en sus resultados e
impactos que su implementación genera en sus beneficiarios y la sociedad.
Referencias
1 Este ítem es adaptado del Capítulo 1 La evaluación de políticas públicas del
texto: Osuna, Jose; Marquez, Carolina; Cicera, Ana; y Vélez Carmen. Guía para la
Evaluación de Políticas Públicas. Instituto de Desarrollo Regional (Fundación
Universitaria).
2 Término que se empieza a utilizar en el sector empresarial, siendo
conceptualizado como “todo grupo o individuo que puede afectar — o es afectado por
— las actividades de una empresa” (Freeman 1984). El sentido es que las decisiones
y acciones de cualquier organización deben ser consideradas teniendo en cuenta las
consecuencias para toda la gente que se vea afectada por dichas acciones — es
decir, todos los “stakeholders”. Como resultado, se pueden juzgar éticamente las
decisiones y acciones de una organización por medio de un análisis de sus
consecuencias para todos los individuos afectados.
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3 Estos niveles de evaluación (seguimiento y monitoreo), se pueden
complementar con aquellas referidas al nivel de control, inspección y supervisión;
utilizadas para observar el desenvolvimiento de las actividades y procesos sin la
necesidad de esperar la consecución de los productos o resultados.
2. MARCO MACROECONÓMICO
Resumen Ejecutivo 2.1.
El presente documento revisa las proyecciones macroeconómicas publicadas en
el Marco Macroeconómico Multianual 2016-2018, aprobado en sesión de Consejo de
Ministros del 28 de abril del presente año, con las cuales se elabora el proyecto de
presupuesto público para el año fiscal 2016.
Panorama Macroeconómico Internacional
Las perspectivas económicas mundiales se han deteriorado significativamente
en un contexto de mayor incertidumbre respecto del desempeño futuro de la
economía china: precio de materias primas en niveles mínimos de los últimos 6 años,
abruptas depreciaciones de monedas de países emergentes, volatilidad y ajustes en
mercados bursátiles no vistos desde la crisis griega del 2011 o la crisis de crédito sub-
prime en EE.UU. del 2008. Si bien no se ha modificado la proyección de crecimiento
de PBI de China del MMM de abril (2015: 6,8%; 2016: 6,3%), los datos recientes de
menor actividad manufacturera e industrial y los ajustes abruptos en el mercado
bursátil sugieren que los riesgos a futuro son a la baja.
Esta mayor incertidumbre proveniente de China, junto con el fortalecimiento del
dólar debido a la aparente proximidad del primer incremento de la tasa de interés de
referencia de la Reserva Federal de los EE.UU., han originado una fuerte revisión a la
baja de los precios de las materias primas que exportamos: en el caso del cobre se
ha revisado la proyección de niveles de cUS$ 270 por libra para el 2015-2016 a niveles
de cUS$ 250 - 245 por libra, mientras que en el caso del oro se ha revisado de US$ 1
230 por onza troy a US$ 1 150 - 1 000 por onza troy para el mismo periodo.
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En este contexto, la región más afectada será América Latina y el Caribe cuya
proyección de crecimiento se revisa de 1,1% en abril a 0,4% (FMI: 0,5%),
acumulando cinco años consecutivos de desaceleración económica. Adicionalmente,
el deterioro en las condiciones internacionales, junto con factores internos, ha
impactado adversamente en las expectativas de inversión y consumo de los
agentes económicos en la región. De acuerdo al FMI, en la actualidad tanto el
índice de confianza de consumidores como el de empresarios para la región se
encuentra en el tramo pesimista y es 25% inferior al registrado en el 2011. De la
misma manera, las perspectivas de crecimiento, tanto para el 2015 como 2016,
han continuado corrigiéndose a la baja.
Es importante destacar que el choque externo se está absorbiendo de
forma heterogénea entre las economías de la región. Mientras países como
Argentina, Brasil y Venezuela se contraerán, la desaceleración es más marcada en
las economías exportadoras de materias primas y financieramente integradas que
en el resto de países: países exportadores de materias primas como Colombia,
México y Chile crecerán 2,5% en el 2015, y 3,2% en el periodo 2016-2018, mientras
que las economías de América Central y el Caribe, en especial, registrarían un
crecimiento de 3,8% en el periodo 2015-2018, explicado por el dinamismo del sector
turismo, la reducida dependencia de materias primas, el abaratamiento de las
importaciones de energía, y el mayor vínculo comercial con EE.UU.
Panorama Macroeconómico Local
En la primera mitad del año la economía peruana creció 2,4%, acelerando su
ritmo de expansión por dos trimestres consecutivos (1,8% en 1T2015 y 3,0% en
2T2015) y se espera que esta tendencia continúe en los próximos trimestres
sustentada, principalmente, en un mayor impulso del gasto público, en especial, del
Gobierno Nacional y la consolidación en la recuperación de los sectores primarios.
En este contexto, la proyección de crecimiento de la economía peruana para
el 2015 se revisa de 4,2% a 3,0%, dentro de un intervalo de [2,5% - 3,3%], con lo
cual se registraría una brecha del producto negativa de -2,9% del PBI potencial
(2014: -1,5%). Cabe señalar que este proceso de revisión a la baja de las
proyecciones de crecimiento es parte de una tendencia regional, en la que la
economía peruana mantiene su posición de liderazgo entre los países LA6.
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Así, entre marzo y agosto 2015, la proyección de crecimiento del PBI del
consenso de mercado (encuesta de Consensus Forecasts) con respecto a Brasil se ha
revisado de -0,7% a -1,9%; Chile de 2,8% a 2,2%; Colombia de 3,6% a 2,9%; México
de 3,0% a 2,4% y Uruguay de 3,3% a 2,9%. Incluso, se espera que la economía
peruana sea la economía que más acelere su ritmo de expansión respecto del 2014.
Por ejemplo, Perú se aceleraría en 0,5 p.p., de 2,4% en el 2014 a 2,9% en el 2015,
seguido por Chile (0,3 p.p., de 1,9% en el 2014 a 2,2%) y México (0,3 p.p., de 2,1%
en el 2014 a 2,4%). Caso contrario, Colombia se desaceleraría en -1,7 p.p., de 4,6%
en el 2014 a 2,9% en el 2015.
El principal factor que explica la revisión a la baja de la proyección de
crecimiento 2015 es la menor inversión privada (de 1,5% a -4,5%), que resta 1,3
puntos porcentuales (p.p.) al crecimiento del PBI, como reflejo de un menor
crecimiento de nuestros socios comerciales, mayor caída de precios de materias
primas, mayores costos financieros, presiones depreciatorias y deterioro de las
expectativas de inversión: los términos de intercambio caerían -3,7% en el 2015, casi
el triple de la caída proyectada en el MMM de abril 1 , la depreciación esperada para
el 2015, de acuerdo a la última encuesta del BCRP, es de 11,3% (MMM abril:
10,2%) mientras que las expectativas de inversión para los siguientes 6 meses,
medidas por el indicador de APOYO Consultoría, se encuentran en niveles mínimos
desde junio del 2011.
Asimismo, en un contexto de menor demanda externa por parte de América
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Latina y EE.UU. (65% de la demanda de los productos no tradicionales peruanos
de mayor valor agregado), se revisa a la baja la proyección de crecimiento real de
las exportaciones no tradicionales (de 4,5% a -2,5%). En el 1S2015, las
exportaciones no tradicionales se contrajeron -7,5% (volumen: -4,9%) ante menores
envíos, principalmente, de productos textiles y prendas de vestir (-27,2%), maderas y
papeles (-13,4%), químicos (-7,6%) y sidero- metalúrgicos (-6,7%), por una menor
demanda de los socios comerciales de la región y de EE.UU. Para el mismo periodo,
ocurrió un caso similar con las exportaciones no tradicionales de nuestros principales
pares de la región como Colombia (-5,2% textiles, -8,9% agropecuarios y -0,2%
químicos), México (-16,9% plásticos y -11,1% químicos), Chile (-14,7% alimentos, -
12,3% celulosa y papel y -11,7% químicos) y Brasil (-7,8% químicos) 2 .
En este contexto de menor demanda externa, la manufactura no primaria
exportable (40% de la manufactura no primaria total) mostrará una importante
desaceleración respecto de lo esperado en el MMM (de 0,2% a -2,8%).
1 Para el caso peruano, el reciente episodio de caída de precios de exportación es el más severo y persistente de los últimos 65 años; si bien el impacto negativo de esta caída pudo haber sido mitigado parcialmente por la contracción en el índice de precios de importación (1S2015: -9,3%), dicha contracción también ha generado efectos adversos en la economía: en el 1S2015, la producción de petróleo cayó -15,5%, mientras que la inversión en el sector hidrocarburos cayó -7,0%.
2 Información extraída de los Banco Centrales de México, Colombia, Chile y del TradeMap para Brasil.
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A pesar de la desaceleración económica, un aspecto positivo a resaltar es la
resiliencia que ha mostrado el consumo privado, en comparación a otros países
de la región exportadores de materias primas y financieramente integradas. Así,
mientras en el 2011 el consumo privado de la región crecía a tasas de 4,0% - 5,0%,
en la actualidad ésta variable se ha desacelerado a tasas de 3,0% - 3,5% en el caso
peruano mientras que en países como Chile, Colombia, Brasil o México la
desaceleración ha sido más marcada registrando tasas de crecimiento en torno a
1,0% - 2,0%. Esto se explicaría por una demanda laboral (urbana) que crece en
torno a 1,0%, similar al crecimiento de la fuerza laboral o Población Económicamente
Activa. A esto se añaden otros factores como: i) crecimiento del ingreso real
proveniente del trabajo (2,7% en lo que va del año, reflejando cierta inercia en la
fijación de las condiciones laborales); ii) expansión del crédito a personas (consumo,
vehiculares, tarjetas de crédito e hipotecario) que, a julio, crece 12,0%, muy por
encima del consumo privado y con un ratio de morosidad bancaria bajo de 2,6%
(promedio histórico 2001-2014: 3,4%); iii) reducción de impuestos a trabajadores; y iv)
exoneración del pago de Essalud en las gratificaciones y mayor disponibilidad de la
CTS.
Para el próximo año se espera que se mantenga la senda de recuperación,
con una economía creciendo 4,3%, liderada por una política fiscal moderadamente
expansiva, adoptada de forma preventiva a través del Decreto de Urgencia 003-2015,
que contempla fortalecer la respuesta del Estado frente al Fenómeno El Niño, así
como maximizar su efecto multiplicador sobre la actividad económica, a través de
una mayor inversión pública. Adicionalmente, se espera un incremento significativo
en la inversión en infraestructura de envergadura mediante la modalidad de
Asociaciones Público Privadas (APP), una mayor demanda externa que impulsará
las exportaciones no tradicionales y un mayor volumen de producción minera.
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o La inversión pública crecerá 15,3% mientras que la inversión
pública a través de la modalidad de Asociaciones Público
Privadas casi duplicaría su nivel de ejecución en proyectos
como Línea 2 del Metro de Lima, el Aeropuerto Internacional
de Chinchero, los proyectos de irrigación Chavimochic III y
Majes Siguas II (destrabado mediante adenda), la Red Dorsal
Nacional de Fibra Óptica y la carretera Longitudinal de la Sierra
(Tramo 2); a la vez que, continuará desarrollándose la
Modernización de la Refinería de Talara (obra pública).
Asimismo, los niveles de inversión de las APP auto
sostenibles serán mayores en el 2016, gracias a la ejecución
del Gasoducto Sur Peruano, el Nodo Energético del Sur
(Centrales Termoeléctricas de Ilo y Puerto Bravo), la línea de
transmisión Mantaro-Montalvo, entre otros.
o El mayor crecimiento de los principales socios comerciales,
en especial, de América Latina y EE.UU. impulsará la
demanda por las exportaciones no tradicionales, que crecerían
5,8% en el 2016 (volúmenes: 6,7%).
o Un mayor crecimiento de la minería metálica dado el inicio de
la producción del proyecto Las Bambas, Ampliación de Cerro
Verde, mayor producción de proyectos como Toromocho y
Constancia, así como por la recuperación de la producción de
Antamina.
En el frente externo, el déficit en cuenta corriente para el 2015 se ha revisado
a la baja de 4,6% a 4,0% del PBI en un contexto de menor actividad económica, para
ir reduciéndose gradualmente a niveles de 2,0% del PBI en el 2018, como reflejo del
inicio de producción de nuevos proyectos mineros de cobre como Las Bambas y la
ampliación de Cerro Verde, y la estabilización de los precios de metales que
exportamos.
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Finanzas Públicas
En este entorno de desaceleración económica, la posición fiscal es
moderadamente expansiva en el 2015, con un déficit fiscal de 2,7% del PBI, por
encima del previsto en el MMM de abril (2,0% del PBI) y del déficit registrado en el
año 2014 (0,3% del PBI); sin embargo, la subejecución de inversión pública regional y
local limita el efecto multiplicador de esta política fiscal expansiva. En el 2016 se
proyecta un mayor déficit fiscal transitorio (3,0% del PBI), de forma de darle
soporte a la recuperación económica, para converger gradualmente a 2,2% del
PBI hacia el 2018.
Dada la fuerte subejecución regional y local en el 1S2015, se han adoptado
medidas para acelerar el impulso del gasto público en el 2S2015:
El Poder Ejecutivo, en el marco de la delegación de facultades
otorgadas por el Congreso de la República, publicó el pasado 4 de
julio el Decreto Legislativo N° 1176 que busca agilizar la inversión
pública y el gasto en mantenimiento y equipamiento, a través de la
reasignación de recursos desde las entidades públicas con alta
subejecución (oferta de fondos) hacia las entidades públicas con una
demanda efectiva de ejecución. Esta medida permitirá, en primer lugar,
impulsar la inversión pública y, en segundo lugar, expandir el gasto en
equipamiento y mantenimiento, que es de más rápida ejecución que la
inversión, en lo que resta del año.
A esto se añadiría una aceleración en el ritmo de ejecución respecto
del 1S2015 de la inversión del Gobierno Nacional, como reflejo de la
puesta en ejecución de importantes proyectos de infraestructura
como la Línea 2 del Metro de Lima.
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Como se ha señalado previamente, durante el 2016, de forma preventiva, el
sesgo de la política fiscal será moderadamente expansivo para darle soporte a la
recuperación económica esperada, tomando en cuenta la elevada probabilidad de
materialización y el fuerte impacto de algunos riesgos como el Fenómeno El Niño
de magnitud extraordinaria, una desaceleración abrupta de la economía china, entre
otros. A pesar de la caída de ingresos fiscales, este mayor impulso al gasto público
tiene el objetivo de evitar una política fiscal procíclica en caso se materialicen los
escenarios de riesgo contemplados y reduzcan los ingresos fiscales proyectados.
Asimismo, en los siguientes años se reducirá gradualmente el déficit fiscal estructural
hasta que converja a la guía ex ante de -1% del PBI, manteniendo el compromiso con
la disciplina fiscal, la estabilidad del marco macro fiscal vigente y el restablecimiento
del espacio fiscal para ser utilizado cuando sea necesario.
El Perú viene haciendo uso de su fortaleza fiscal, la cual es reconocida por
los agentes del mercado, sin afectar la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Por ejemplo, el 28 de agosto pasado, la agencia calificadora de riesgo Standard
& Poor´s mantuvo la perspectiva y calificación crediticia de la economía peruana y
señaló que “…Perú mantiene buenas condiciones para conducir una política
contracíclica moderada dado los niveles de deuda neta de menos de 10% del PBI” 3 .
Por su parte, esta buena percepción de los agentes económicos se vio reflejada en la
exitosa emisión de deuda en dólares para pre financiar las necesidades de
financiamiento en moneda extranjera del 2016, realizada el pasado 18 de agosto: se
emitió el Bono Global 2027 por un monto de US$ 1 250 millones a una tasa de
rendimiento de 4,15%, convirtiéndose así en la referencia líquida para la parte media
de la curva de rendimiento del Perú. A pesar de la turbulencia financiera existente en
esos días, la emisión tuvo una demanda total de aproximadamente US$ 5 400
millones, 4,3 veces la oferta, demostrando la confianza de los inversionistas en la
economía peruana. Cabe resaltar que el Gobierno Peruano no emitía una nueva
referencia en dólares americanos desde el año 2010, por lo que esta emisión
contribuye a contar con una curva de rendimientos más completa y eficiente.
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