Jan Bekker en Toby Witte - Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid

Jan Bekker en Toby Witte

Jeugd professionals en transformerend jeugd beleid

u i t g e v e r ij

c

c o u t i n h o

Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid

Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid

Jan Bekker en Toby Witte

Tweede, herziene druk

c u i t g e v e r ij

c o u t i n h o

bussum 2017

Docentenmateriaal Via de website www.coutinho.nl is docentenmateriaal aan te vragen. Het ma teriaal bestaat uit powerpointpresentaties, antwoordsuggesties voor de op drachten uit het boek en aanvullende oefenstof en toetsen.

© 2014/2017 Uitgeverij Coutinho bv Alle rechten voorbehouden.

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gege vensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder vooraf gaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toege staan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk ver schuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierech ten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-pro.nl). Eerste druk 2014 Jeugdbeleid in transitie. De rol en invloed van sociale professionals op politiek-bestuurlijke beleidsvorming Tweede, herziene druk 2017

Uitgeverij Coutinho Postbus 333 1400 AH Bussum info@coutinho.nl www.coutinho.nl

Omslag: Neo & Co, Velp Foto’s binnenwerk: © Wilbert van Woensel, Amsterdam

Noot van de uitgever Wij hebben alle moeite gedaan om rechthebbenden van copyright te achterhalen. Per sonen of instanties die aanspraak maken op bepaalde rechten, wordt vriendelijk ver zocht contact op te nemen met de uitgever.

ISBN 978 90 469 0570 8 NUR 766

Voorwoord

Bij de tweede, herziene druk In het voorjaar van 2014 verscheen ons studieboek Jeugdbeleid in transitie . Dat was ruim voor de decentralisatie van het sociaal domein, waarmee onder an dere bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het terrein van jeugdbeleid en jeugdzorg per januari 2015 primair op het bordje van de gemeenten zijn komen te liggen. Bij de invoering van de Jeugdwet, de Wmo (2015) en de Parti cipatiewet lag de nadruk aanvankelijk op de transitie . Dat wil zeggen: de over dracht en verandering van het (jeugd)stelsel. Het ging in belangrijke mate over ‘technische’ zaken als wet- en regelgeving, budgetverdeling, besturing, inkoop, toezicht en verantwoording . Inmiddels zijn we twee jaar verder. Nu gaat het meer om transformatie , oftewel een verandering en wijziging van de aanpak en uitvoering van het jeugd(zorg)beleid op lokaal niveau. De transformatie raakt vooral de werkwijze van jeugdprofessionals en (beleids)ambtenaren. Centraal staat de vernieuwing van de beroepsuitoefening om een effectief gemeentelijk jeugdbeleid te verwezenlijken. De veranderingen die momenteel en de komen de jaren plaatsvinden, betekenen dat er ook andere competenties nodig zijn om met het gemeentelijke jeugdbeleid uit de voeten te kunnen. Voor zowel jeugdprofessionals als voor (beleids)ambtenaren is de transformatie nog een zoektocht, die veel vragen, dilemma’s en soms problemen oproept. In dit ver nieuwde studieboek Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid komen deze aan de orde. De snelle ontwikkelingen die zich sinds de invoering van de Jeugdwet, de Wmo en de Participatiewet hebben voorgedaan en voordoen, hebben genoopt tot een herziening en upgrade van het studieboek. Vandaar de titel Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid. De basistekst is naar de huidige stand van zaken – najaar 2016 – geactualiseerd, de ‘oude’ kaderteksten en casussen zijn gro tendeels vervangen door nieuwe (kader)teksten, opdrachten zijn waar nodig aangepast en uitgebreid en her en der wordt wat kritischer gereflecteerd op het lopende transformatieproces. Het vertrekpunt is: Wat moeten (aankomende) jeugdprofessionals van het beleidswerk op lokaal (gemeentelijk) niveau ken nen en kunnen en hoe integreren zij dit in hun dagelijkse handelingsrepertoire? Hoe verhouden beleid en uitvoering, ambtenaren en jeugdprofessionals, zich idealiter tot elkaar?

Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid behandelt de meest recente ontwikkelingen in het jeugdbeleid in Nederland en geeft handreikingen aan (jeugd)professionals die op dat gebied werkzaam zijn. Het boek is gebaseerd op inzichten en ervaringen in bestuurlijke omgevingen, gemeentelijke diensten en onderwijs. Wij zijn de afgelopen jaren als gemeenteraadslid, bestuurskun dige, onderzoeker, gemeentelijk adviseur, rekenkamerlid, lector en hbo-docent werkzaam geweest en zijn op een aantal van deze terreinen nog altijd actief. De inhoud van het boek is tot stand gekomen dankzij ervaringen in het bachelor- en masteronderwijs van sociaal-agogische en pedagogische opleidingen. Het boek is behalve voor sociale (jeugd)professionals die werkzaam zijn in de zorg- en welzijnssector, ook bruikbaar en leerzaam voor leerkrachten, jeugdartsen, wijkverpleegkundigen, opvoedadviseurs, jongerenwerkers en voor (beleids)ambtenaren.

Jan Bekker en Toby Witte Rotterdam/Spijkenisse Voorjaar, 2017

Inhoud

Inleiding

11

DEEL 1 Theorie Jeugdbeleid Inleiding

15

1 Jeugdbeleid in Nederland

17

1.1 Beleid en overheid

17 20 24 29 30

1.2 Jeugd als beleidsprobleem en -vraagstuk 1.3 Jeugdbeleid door de tijd heen

1.4 Samenvatting

Opdrachten

2 Jeugdbeleid binnen bestuurlijke organisaties

33

2.1 Bestuurslagen 2.2 Nationale overheid

33 34 36 42 48 49

2.3 Ministeries 2.4 Gemeenten 2.5 Samenvatting

Opdrachten

3 Het beleidsproces en beïnvloeding

51

3.1 Beleidscyclus

51 56 64 67 70 71

3.2 Begrotingscyclus: wie betaalt, die bepaalt

3.3 Instellingsbeleid

3.4 Beïnvloeding van beleidsprocessen

3.5 Samenvatting

Opdrachten

4 Stuurkracht in het jeugdstelsel

75

4.1 Regie

75 78 81 87 89 90

4.2 Beleidsinstrumenten

4.3 Netwerken en interactieve benadering 4.4 Streetlevel-werkers en frontlijnsturing

4.5 Samenvatting

Opdrachten

DEEL 2 Praktijk Jeugdbeleid, kwalificaties en beleidsinstrumenten

Inleiding

93

5 Van jeugdproblematiek naar integraal jeugdbeleid

95

5.1 Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 5.2 Wmo en het integraal jeugdbeleid 5.3 Participatie: meedoen als leidraad

95 96 98

5.4 Jeugdwet 2015

100 104 106 111

5.5 De Jeugdwet in schema

5.6 Kanttekeningen bij de transformatie van het jeugdbeleid

Opdrachten

6 De nieuwe sociale professional: kwalificaties en instrumenten

113

6.1 Sociale professionals van de toekomst

113 117 118 121 122 124 125 127 130 132 133 135

Opdrachten

6.2 Instrumentarium: beleid en strategie

Opdrachten

6.3 Instrumentarium: effectief sturen, innoveren en adviseren

Opdrachten

6.4 Instrumentarium: adviseren in tien stappen

Opdrachten

6.5 Instrumentarium: beleidsteksten lezen en analyseren

Opdrachten

6.6 Instrumentarium: participatie en betrokkenheid genereren

Opdracht

6.7 Instrumentarium: gemeente als opdrachtgever

135 136 137 138 139 140

Opdracht

6.8 Instrumentarium: beïnvloeden en onderhandelen

Opdrachten

6.9 Instrumentarium: lobbyen met de Brusselse methode

Opdracht

DEEL 3 Uitvoering Gemeentelijk integraal jeugdbeleid

Inleiding

143

7 Integraal jeugdbeleid in uitvoering

145

7.1 Integraal jeugdbeleid

145 148 148 150 153 154 156 157 157

Opdracht

7.2 Visie op jeugdbeleid: verschillende uitgangspunten 7.2.1 Thema’s integraal jeugdbeleid in uitvoering

Opdracht

7.3 Sociale wijkteams: afstemming, samenhang en ‘anders werken’

7.3.1 Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) 7.3.2 Zorg- en adviesteams (ZAT) 7.3.3 Regionaal expertisecentrum (REC) 7.3.4 Praktijkcases en opdrachten

158 7.4 Gemeentelijk integraal jeugdbeleid en de vijf aandachtsvelden 159 7.4.1 Aandachtsveld 1 Gemeenten, onderwijs, scholing en arbeidsparticipatie jongeren 160 Opdrachten 166 7.4.2 Aandachtsveld 2 Opvang, ontwikkeling en opvoeding 169 Opdrachten 170 7.4.3 Aandachtsveld 3 Vrijetijdsbesteding, sport en welzijn 172 Opdrachten 174 7.4.4 Aandachtsveld 4 Jeugdzorg en jeugdgezondheid 175 Opdrachten 177 7.4.5 Aandachtsveld 5 Jeugd en veiligheid 178 Opdrachten 180

Geraadpleegde literatuur

183

Aanbevolen literatuur

187

Register

190

Over de auteurs

199

Inleiding

De Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Participatie wet, de Stelselherziening passend onderwijs en de decentralisatie van de jeugd zorg vragen van (toekomstige) professionals, opleiders en beleidsmakers een vernieuwde wijze van denken en handelen. Deze wet- en regelgeving heeft een omslag – een ‘kanteling’ is een veelgehoorde term – in het zorg- en beleidsden ken veroorzaakt en vraagt om andere oplossingsarrangementen. Het sterk con textgericht werken, het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid en het gebruikmaken van de eigen krachten van individuen, gezinnen en het sociale netwerk zijn deels een breuk met het jeugdbeleid in de praktijk van vóór 2015. Niet alleen is het onderscheid tussen zorg en welzijn aan het vervagen en maakt het plaats voor ‘welzijnszorg’ (Witte, 2012), maar welzijn, zorg en onderwijs moeten ook meer gaan samenwerken. Tevens is een innige samenwerking no dig met de lokale overheid, de gemeenten. Beleidsmakers, sociale professionals en hun uitvoerende organisaties worden meer en meer intensief geconfron teerd met lokale en regionale beleidskwesties en moeten daarop anticiperen. Er zijn professionals nodig die autonoom en sociaal kunnen werken in allerlei con texten, dus ook de lokale beleidscontext. Het boek Jeugdprofessionals en trans formerend jeugdbeleid levert een bijdrage aan het verbeteren van het handelen en denken van (toekomstige) professionele werkers en beleidsmakers binnen het sociale domein voor jeugd- en gezinsbeleid. Jeugdbeleid is sterk in beweging. Dat beleid gaat over maatschappelijke effec ten, resultaten en daden voor en zo veel mogelijk door jeugdigen en jongeren. Dat beleid werkt ook door in de praktijk. Sociale professionals die werkzaam zijn in dat beleidsdomein, moeten ervoor zorgen dat ze betrokken raken bij het meedenken over en vormgeven van dat beleid. Immers, de uitkomsten van politiek-bestuurlijke beleidsformuleringen voor het jeugdbeleid zijn niet alleen maar woorden of nota’s. De uitkomsten van die politieke en bestuurlijke beslui ten zijn bepalend voor het dagelijks werk van die sociale professionals. De professionals dienen zich te realiseren dat die besluiten niet ‘in beton zijn gegoten’. Er is altijd ruimte voor nadere invulling in de praktijk. Van die professionele ruimte kunnen sociaal werkers gebruikmaken, maar dan moe ten ze wel weten hoe dat beleid tot stand komt, wat de meest recente ontwik kelingen binnen het jeugdbeleid zijn, welke instrumenten daarbij functioneel zijn en wie daarin de bepalende factoren of actoren zijn. Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid geeft onder meer aan welke ruimte er is binnen de

11

Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid

uitvoering van dat beleid en hoe deze gebruikt kan worden. De aangereikte in strumenten en casussen geven een richting aan die bepalend kan zijn voor het succesvol opereren in het lokale jeugdbeleid de komende jaren. Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid geeft inzicht in de meest re cente ontwikkelingen binnen het jeugdbeleid en de ontwikkelingen die de ko mende jaren nog nader ingevuld gaan worden. Niet alle actuele politieke, be stuurlijke en juridische processen en besluiten rondom het sinds 2015 gestarte, gedecentraliseerde, jeugd- en sociale beleid kunnen in deze herziene uitgave worden meegenomen, want veel zaken zijn nog lang niet uitgekristalliseerd. Immers, de transformatie van het jeugdbeleid is nog volop in beweging. Het is een proces van vallen, opstaan en vooral experimenteren. Niettemin moeten professionals in het sociale domein juist op lokaal niveau de ruimte krijgen om invloed uit te oefenen op de vormgeving en uitvoering van het jeugdbeleid. Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid biedt daartoe handreikingen. Waarom dit studie- en werkboek? 1 Jeugdbeleid is overheidsbeleid. Jeugdprofessionals en transformerend jeugd beleid legt de nadruk op de (veranderende) maatschappelijke, politieke en inhoudelijke theorie. We geven een concreet instrumentarium om het den ken en handelen van professionals te ondersteunen. Dat instrumentarium is niet nieuw en zeker ook niet volledig of uitputtend, maar biedt wel kennis en traint vooral enkele vaardigheden waarover sociale professionals voor de toekomst minimaal zouden moeten beschikken. 2 Er is een groeiende behoefte bij professionals, opleiders en studenten om (mede) richting te geven aan het zich veranderende jeugdbeleid op lokaal niveau. Inhoudelijk worden in dit boek daarom instrumenten aangereikt om die beïnvloeding, het richting geven, te verwezenlijken. 3 Hedendaagse opvattingen over het jeugdbeleid passeren de revue. Het boek verkent de complexiteit van het opgroeien van jongeren, met name in een grootstedelijke context, in relatie met opvoeding en onderwijs. Het be spreekt de beleidsstrategieën voor de aanpak van de doelgroep jeugd en de consequenties daarvan voor de sociale opleidingen: de competenties van de toekomstige sociale professional. 4 Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid geeft aan welke bestuur lijke en politieke krachten van invloed zijn op het jeugdbeleid. Inzicht in de politiek-bestuurlijke kaders van jeugd- en gezinsbeleid is onontbeerlijk voor een goede beroepsuitoefening. Inhoudelijk geven we basiskennis over de overheid als systeem en organisatie. 5 Er is behoefte aan nieuwe oplossingsarrangementen en interventietechnie ken die werkers in het veld, opleiders en hbo/wo-studenten binnen de soci-

12

Inleiding

ale sector de mogelijkheid bieden om in dat continu veranderende beleids veld professioneel te opereren.

Uitgangspunten van het boek ■■ Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid levert een bijdrage aan de behoefte aan vernieuwende kennis en inzichten binnen het werkveld jeugd- en gezinsbeleid. ■■ Het boek levert een bijdrage aan de praktijk binnen het jeugdbeleid waar innovatieve professionals nodig zijn om mee te denken over huidige vraag stellingen over jeugd, onderwijs en arbeidsparticipatie. Dat vereist ‘anders’ opgeleide professionals met een meer integrale kijk op het jeugdbeleid en de praktijk. ■■ Het boek verschaft helderheid over de politieke, bestuurlijke, inhoudelijke en organisatorische uitgangspunten van het huidige en de richting van het toekomstige jeugdbeleid. ■■ Het boek geeft de meest actuele beleidsmatige ontwikkelingen aan bin nen het jeugdbeleid, waaronder de politieke, bestuurlijke en inhoudelijke ontwikkelingen van het jeugdbeleid. Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid schenkt tevens veel aandacht aan het beleidsmatig kunnen den ken en handelen, om zo professionals in uitvoerende organisaties te helpen. ■■ Tot slot biedt Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid de meest noodzakelijke instrumenten voor het professioneel adviseren binnen jeugd beleid. Doelgroep Het studie- en werkboek richt zich op (toekomstige) professionals in non-pro fitorganisaties, beleidsmedewerkers in het overheidsbeleid, opleiders en stu denten van sociale studies in het hbo en wo en lerarenopleidingen. Het accent ligt op integraal werkende professionals in de sociale sector. Met andere woor den: sociale professionals die (samen)werken binnen het domein van jeugd en gezin in wijken en buurten, zoals maatschappelijk werkers, sociaal-cultureel werkers, opbouwwerkers, pedagogen, jeugdhulpverleners, jongeren- en kin derwerkers, jeugdartsen, wijkverpleegkundigen en leerkrachten of managers in het basis- en voortgezet onderwijs en het mbo. Opbouw en opzet van het boek De opzet van Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid is een studie- en werkboek met veel verwerkingsopdrachten, het uitvoeren van praktijkgerichte onderzoeken en praktijkgerichte oefeningen. Het boek bestaat uit drie delen:

13

Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid

Deel 1  ■ Theorie Dit is een theoretisch deel over bestuurlijke contexten, beleidsvorming, be leidsprocessen en -ontwikkeling. Ook de bestuurlijke organisatie – rijksover heid, provincie en vooral gemeente – wordt behandeld, waarbij een nadruk kelijke koppeling wordt gemaakt met diverse aspecten van het jeugdbeleid. Ook de geschiedenis van het jeugdbeleid in Nederland komt, zij het beknopt, aan de orde. Dit alles wordt geïllustreerd met voorbeelden en enkele casus sen. Het jeugdbeleid van de Europese Unie en andere landen laten we buiten beschouwing. Deel 2  ■  Praktijk Dit deel behandelt de wettelijke, juridische en beleidsmatige kaders, zoals de Jeugdwet en de Wmo, en de implicaties hiervan voor het uitvoerende werk van sociale professionals. Ook beschrijft het een instrumentarium voor de sociale professional. Deel 2 legt de nadruk op de uitvoeringspraktijk binnen het jeugdbeleid. Verscheidene beleidsinstrumenten worden beschreven en beoefend met concrete opdrachten. Deel 3  ■  Uitvoering Deel 3 beschrijft meer specifiek de uitvoering van het gemeentelijke integraal jeugdbeleid en zijn beleidsdomeinen met behulp van een aantal casussen. Ieder deel kent zijn eigen accenten: deel 1 is verdiepend en theoretisch van aard en mag worden beschouwd als algemene basiskennis waarover iedere sociale professional behoort te beschikken. Deel 2 en 3 richten zich op de praktijk en uitvoering binnen het gemeentelijke integraal jeugdbeleid. De aard en de in houd van de opdrachten verschillen. De opdrachten in deel 1 zijn in de meeste gevallen verdiepend van karakter, terwijl in deel 2 en 3 de opdrachten meer oefen-, trainings- en verwerkingsopdrachten zijn. Sommige opdrachten bieden casussen aan die vragen om nadere uitwerking en bespreking of discussie.

14

Deel 1 ■ Theorie Jeugdbeleid

Inleiding In deel 1 behandelen we de politiek-bestuurlijke kant van het jeugdbeleid in Nederland. Naast het beleid zal vooral nader worden ingegaan op de actoren (overheden, organisaties, burgers, enzovoort) die in belangrijke mate het jeugd beleid vormgeven. We bespreken vragen als: Wat is beleid? Wat is jeugdbeleid? Om welke problemen gaat het? Hoe komt het (jeugd)beleid tot stand? Hoe ver loopt het proces van beleidsvorming en door wie wordt het jeugdbeleid uitge voerd? Welke actoren zijn betrokken bij het tot stand komen van jeugdbeleid, wat is hun rol en invloed? Welke beleidsinstrumenten zijn er om het beleid te sturen en te beïnvloeden en hoe gaat dat in zijn werk? Waarom is het belangrijk voor sociale professionals om kennis, inzicht en vaar digheden te hebben wat betreft de werking van het jeugdbeleid? Simpelweg omdat jeugdbeleid een samenspel tussen (lokale) overheden en professionele uitvoerende jeugdorganisaties is. Bovendien bepaalt het beleid de context (het inhoudelijke kader en de financiële ruimte) waarbinnen jeugdorganisaties en sociale professionals hun werk moeten doen. Inzicht in de politiek-bestuurlijke kaders van het jeugd- en gezinsbeleid op verschillende niveaus en in onderlin ge samenhang is onontbeerlijk voor een goede beroepsuitoefening. Dit bete kent dat sociale professionals theoretische basiskennis moeten hebben van de overheid als systeem en organisatie (uiteraard gefocust op het thema jeugd), de beleidsvragen en -problemen, hoe komt het jeugdbeleid in theorie tot stand (ontwerpen van beleid), wie nemen de beslissingen en wie doet de uitvoering, wie is verantwoordelijk, wie controleert wie? En heel belangrijk: welke organi saties – ook buiten de overheid – zijn betrokken bij het maken en uitvoeren van jeugdbeleid?

15

16

1

Jeugdbeleid in Nederland

THEORIE

In dit hoofdstuk gaan we eerst dieper in op het begrip beleid . Het woord beleid wordt in de dagelijkse praktijk te pas en te onpas gebruikt. Het roept allerlei associaties op met knellende maatschappelijke kwesties waarvan de samenleving vindt dat de over heid daar maar een oplossing voor moet zien te vinden. Om verwarring te voorkomen is het daaromhandig eenvoudige en bruikbare werkdefinities op te stellen van ‘beleid’ en ‘overheid’. Een van de vele beleidsonderwerpen en -velden waarvoor de overheid verantwoor delijkheid draagt, is het jeugdbeleid. Je kunt je afvragen waarom jongeren continu in de belangstelling van de overheid staan. Klaarblijkelijk zijn er knelpunten bij, pro blemen met en zorgen om de jeugd waarvoor oplossingen moeten worden bedacht. Zoals we zullen zien, toont de geschiedenis dat hiervan al heel lang sprake is. Jonge ren – althans een klein deel daarvan – worden al eeuwenlang als een maatschappelijk probleem en risico beschouwd. Maar wanneer noemen we een bepaalde situatie een probleem? Wat is een probleem? En hebben we voor wat betreft de jeugd te maken met een probleem waarvoor geen oplossing te vinden is? Die indruk ontstaat al gauw als we de kranten met veelal negatieve en dramatische berichtgeving erop naslaan en een blik werpen op de enorme hoeveelheid gespecialiseerde studie- en handboeken over het opgroeien en opvoeden van jongeren. Echter, met de meeste jongeren gaat het uitstekend; dat mogen we niet uit het oog verliezen. Als sociale professional heb je dagelijks te maken met beleid. Niet alleen met het beleid van de overheid, maar ook met het beleid van de organisatie waarvoor je werkt of het beleid van andere instellingen en/of samenwerkingspartners waar mee je op de een of andere wijze te maken krijgt. Met andere woorden: naast de overheid voeren ook andere organisaties, instellingen en bedrijven beleid. We spreken dan doorgaans van instellingsbeleid . Zolang al dat beleid onderling redelijk op elkaar is afgestemd, is er in princi pe geen vuiltje aan de lucht. De praktijk leert echter dat dit niet altijd het geval is: beleid kan soms uitermate complex, ondoorzichtig en weerbarstig zijn. Toch moet iedere sociale professional daarin de juiste weg weten te vinden. Inzicht in het beleid van de overheid en dat van de eigen instelling is belangrijk voor Beleid en overheid

1.1

17

1  Jeugdbeleid in Nederland

een effectieve en efficiënte taakuitvoering. Zonder dit inzicht is de kans groot dat we op een weinig doeltreffende wijze langs elkaar heen werken, waardoor bepaalde groepen kwetsbare jongeren en gezinnen in de marge van de samen leving belanden. Beleid is niet zomaar wat aanrommelen. Het komt ook niet plotseling uit de lucht vallen. Een politicus maakte ooit de ironische opmerking naar zijn ambte naren: ‘Is dit beleid of is erover nagedacht?’ Als het goed is, is beleid een welbe wust, doordacht en uitvoerbaar plan. Er zijn vele definities te geven van beleid; een van de meest werkbare en heldere definities luidt als volgt: Kortom: beleid omvat drie belangrijke, samenhangende onderdelen: doelen, middelen en planning. Aan het ontwerpen en uitvoeren van beleid ligt vanzelf sprekend een kwestie of probleem ten grondslag. Beleid gaat zowel over beoog de resultaten als over maatregelen en is altijd bedoeld voor groepen mensen – in ons geval jeugd en gezinnen – of is gericht op specifieke probleemvelden. Bij jongeren kunnen we bijvoorbeeld het voortijdig schoolverlaten als een maatschappelijk probleem beschouwen, want jongeren zonder een startkwa lificatie maken minder kans op de arbeidsmarkt en lopen een verhoogd risico om op maatschappelijk vlak buiten de boot te vallen. Het terugdringen van het voortijdig schoolverlaten is daarom een beleidsdoel van de overheid. Om dat doel te bereiken kan de overheid via wet- en regelgeving diverse middelen en/ of maatregelen inzetten, zoals een strengere of uitgebreidere verzuim- en leer plicht, extra zorgvoorzieningen voor risicojongeren en kwetsbare leerlingen, meer taal- en rekenlessen, het beter opleiden van docenten, enzovoort. Die middelen worden door de overheid vrijwel altijd voor een bepaalde periode ingezet. Binnen die periode en na afloop ervan wordt bekeken of het doel (min der voortijdig schoolverlaten) is bereikt en/of het beleid (deels) moet worden gestopt of voor een nieuwe periode moet worden voortgezet, al dan niet in een aangepaste vorm. Beleid is niet statisch, maar vrijwel altijd in beweging. Binnen het jeugd- en gezinsbeleid kunnen we curatief (genezend), preventief (voorkomend) en repressief (onderdrukkend) beleid onderscheiden. Curatief beleid is gericht op het beperken van de negatieve gevolgen van een situatie of gebeurtenis door achteraf maatregelen te treffen. Zo keren bijvoorbeeld sommige voortijdige schoolverlaters weer terug naar school, maar dat lukt niet altijd helemaal zelfstandig en zonder steun. Scholen, onderwijsdiensten of af delingen onderwijs binnen gemeenten moeten daarbij behulpzaam zijn en cu ratieve ondersteuning en begeleiding bieden ter voorkoming dat de leerling op- Beleid is het kiezen van doelen , het effectief (doelgericht) en efficiënt (doelmatig) inzetten van middelen in een bepaalde tijdsvolgorde .

THEORIE

18

1.1  Beleid en overheid

nieuw uitvalt. Preventief beleid is het voorkomen van een ongewenste situatie door voortijdig maatregelen te nemen; door bijvoorbeeld in een vroeg stadium bepaalde risico’s in te schatten bij leerlingen en daarop in te spelen, kan voortij dig schoolverlaten deels worden voorkomen. Preventief en curatief beleid han gen met elkaar samen, denk maar aan de uitdrukking ‘Beter voorkomen dan genezen’. Repressief beleid bestaat uit het onderdrukken, beteugelen of bedwin gen van een ongewenste (acute) situatie. Het toepassen van drang- en vooral dwangmaatregelen in het jeugd- en gezinsbeleid is hiervan een voorbeeld. Zo kunnen ernstige probleemgezinnen via de Raad voor de Kinderbescherming en de kinderrechter een gezinscoach opgelegd krijgen. Deze gezinnen zijn ver plicht de hulpverlening te accepteren. We hebben al een aantal keren het begrip ‘overheid’ laten vallen. Iedereen heeft wel een beeld en idee wat er met overheid wordt bedoeld: de gedachten gaan al snel uit naar ambtenaren, bureaucratie (regels) en politici. Gek genoeg bestaat de overheid niet; veelgehoorde opmerkingen als ‘de verantwoordelijkheid van het bestrijden van jongerenoverlast ligt bij de overheid’ raken eigenlijk kant noch wal. Welke overheid wordt hiermee bedoeld? En gaat die overheid daar wel over? Anders gezegd: er zijn meerdere en vooral verschillende overheden die met jongerenoverlast te maken hebben. In hoofdstuk 2 gaan we dieper in op deze complexiteit, maar hier volstaan we met de volgende opmerking: De overheid vormt het hoogst bevoegde gezag op een bepaald territorium of grondgebied en bestaat uit bestuurders, bestuursorganen en het ambte lijke apparaat. Zoals je ziet is dit een rijkelijk vage en zeer ruime beschrijving van het begrip overheid. De belangrijkste kerntaken van de overheid zijn tot op heden: 1 zorgen voor openbare orde en veiligheid; 2 zorgen voor sociaaleconomische zaken als werkgelegenheid, sociale zeker heid en arbeidsomstandigheden; 3 zorgen voor sociaal-culturele zaken als welzijn, onderwijs, volksgezondheid en kunst. Een discussie die al enige tijd gevoerd wordt, is in hoeverre en hoe intensief overheden zich willen, moeten en mogen bemoeien met het wel en wee van de burgers en jongeren.

THEORIE

19

1  Jeugdbeleid in Nederland

Gezonde en ongezonde leefgewoontes ‘Jongeren weten wat gezonde en ongezonde leefgewoontes zijn. Voldoende dagelijkse beweging, sporten, regelmatig eten, weinig snoepen/snacken en niet roken of alcohol drinken is kenmerkend voor een gezonde leefstijl. Daar entegen is er nog veel onduidelijkheid over wat een gezonde (voedsel/ drank) keuze is. Een gezonde keuze is soms moeilijk te maken. De meeste jongeren weten bijvoorbeeld niet hoeveel calorieën, vetten of suikers er in producten zitten. Meisjes zijn meer bezig met een gezonde voedselkeuze dan jongens omdat ze een gezond gewicht belangrijker vinden. Jonge jongeren (onder de 15 jaar) vinden zichzelf gezonder dan de oudere jongeren. Dat komt vooral omdat zij (bijna) geen alcohol drinken of sigaretten roken. Rond 15 jaar ligt er een belangrijk omslagpunt als het gaat om een gezonde leefstijl. De meeste jongeren gaan vanaf 15 jaar experimenteren met genotmiddelen zoals alco hol en tabak en ontwikkelen ongezondere leefgewoontes. Een ongezonde leefstijl ligt volgens jongeren snel op de loer. Ongezond eten en drinken is gewoon lekker en gemakkelijk. Een gezonde leefstijl met voldoende beweging en gezond eten kost meer discipline. Ook is de invloed van vrienden op een ongezonde leefstijl sterk. Jongeren maken zich niet zo druk over de negatieve effecten van een ongezonde leefstijl op de gezondheid. Zolang een jongere zichzelf niet te dik vindt of op korte termijn geen lichamelijke klachten er vaart, is er voor hem of haar weinig urgentie om gezonder te gaan leven.’ Bron: Youngworks, 2013 Waar begint en eindigt de verantwoordelijkheid van overheden en waar begint en ligt die van burgers en maatschappelijke organisaties? We komen op deze ui termate actuele kwestie nog uitgebreid terug. Immers, overheden kunnen niet voor alles opdraaien. Het geklaag over het gedrag van jongeren is de afgelopen decennia niet ver stomd. Jongeren scoren altijd hoog op de klachtenlijst van bewoners en ge nieten met enige regelmaat de politieke aandacht van de (lokale) overheid. De roep om drang-en-dwangmaatregelen, zoals opvoedingskampen voor de meest maatschappelijk ontspoorden, hoor je overal. En laten we niet vergeten dat het volgens sommigen vroeger allemaal een stuk beter was. Ieder wel- en nadenkend mens weet natuurlijk dat dit absoluut niet zo is. De Griekse filosoof Socrates beklaagde zich lang geleden over de mentaliteit en het gedrag van jongeren: Jeugd als beleidsprobleem en -vraagstuk

THEORIE

1.2

20

1.2  Jeugd als beleidsprobleem en -vraagstuk

‘ Onze jeugd heeft tegenwoordig een sterke hang naar luxe, heeft slechte ma nieren, minachting voor het gezag en geen eerbied voor ouderen. Ze geven de voorkeur aan kletspraatjes in plaats van aan training … Jonge mensen staan niet meer op als een oudere de kamer binnenkomt. Zij spreken hun ouders tegen, houden niet hun mond in gezelschap, … en tiranniseren hun leraren.’ Socrates (ca. 470-399 voor Chr.) Ouders en politici van nu maken zich zorgen over jeugdige comazuipers, straatrovers, relschoppers en geweldplegers op het voetbalveld, maar ook in het 17e-eeuwse Amsterdam waren de klachten over ontsporend gedrag van jongeren niet van de lucht. ‘ In Sex and Drugs before Rock ’n’ Roll schetst Benjamin B. Roberts een onthut send beeld van de jeugdcultuur in de Gouden Eeuw. De generatiegenoten van Rembrandt (1606-1669) dronken excessief, genoten van stevige tabak, voch ten met messen en hadden voorechtelijke seks. Met dat losbandige gedrag zetten zij zich af tegen de eerdere generaties, zoals zij ook met hun kledingstijl lieten merken. In plaats van keurige kapsels en strakke sobere kleding lieten jongeren uit de elite hun haar groeien en droegen zij flamboyante outfits versierd met zwierige linten. Minder fortuinlijke leeftijdsgenoten moesten het doen met afdankertjes aangeschaft op de tweedehandskledingmarkt. Of gin gen proletarisch winkelen: een bende Amsterdammertjes specialiseerde zich zelfs in de diefstal van balen linnen, satijn en kant-en-klare kleding. Een deel van de Amsterdamse probleemjeugd van de 17de eeuw bestond uit migrantenkinderen. De groeiende arbeidsmarkt was aantrekkelijk voor dui zenden jonge werkzoekenden uit Noord-Duitsland, Scandinavië en de andere steden en gewesten van de Republiek der Verenigde Nederlanden.’ Bron: Hell, 2013 Bestuurskundigen spreken van getemde en ongetemde beleidsproblemen . Een ‘probleem’ beschrijven we als een situatie die (groepen) mensen als onge wenst en verstorend beschouwen omdat het hen op de een of andere manier persoonlijk en in negatieve zin raakt. Aan deze situatie wil men een eind ma ken of in ieder geval wat veranderd zien. Bij getemde problemen gaat het om relatief eenvoudige kwesties waarvan deskundigen weten hoe deze in elkaar steken – inzicht hebben in oorzaak en gevolgen – en hoe deze door middel van beleid (doel, middelen en planning) zijn op te lossen. Bij ongetemde problemen lopen de kennis en inzichten van professionals uiteen en verschilt men van me ning over de meest wenselijke oplossing. Proefondervindelijk wordt dan in de praktijk vastgesteld welke maatregel al dan niet helpt. Jeugdcriminaliteit is een Er is van alles en nog wat bedacht om het gedrag van de jeugd en problemen met en tussen jongeren te kanaliseren.

THEORIE

21

1  Jeugdbeleid in Nederland

voorbeeld van een ongetemd beleidsprobleem. Pak je dit probleem aan door sneller en harder te bestraffen of juist niet? Of biedt gezinsondersteuning in preventieve zin meer soelaas? Zo zijn er meer vragen dan antwoorden. De moeilijkheid is dat wat voor de één een onwenselijke situatie is, voor de an der juist acceptabel kan zijn. Problemen hebben veelal te maken met beleving, een subjectieve ervaringswerkelijkheid. Jongeren zien zichzelf – overigens in de meeste gevallen terecht – niet als een probleem of risico, terwijl de volwas senen vaak wel zo oordelen: ze zijn volgens hen ‘verwilderd’, ‘ongeorganiseerd’ of ‘overlastgevend’. Dit maakt het oplossen van bijvoorbeeld jeugdkwesties in sommige gevallen – afhankelijk van de omvang en complexiteit van de situatie – voor beleidsmakers en -uitvoerders niet eenvoudig. Het problematiseren van kwesties met de jeugd wordt vooral duidelijk bij het stigmatiseren. Telkens krijgen groepen jongeren nieuwe etiketten opgeplakt: pragmatische generatie, postmoderne generatie, protestgeneratie, Niet-Nix generatie, Einsteingeneratie, apathische generatie, digitale generatie, X-, Y- en Z-generatie, zapgeneratie, iPadgeneratie en ga zo maar door. In het boek Grenzeloze generatie (Spangenberg & Lampert, 2009) wordt ge constateerd dat jongeren van nu voornamelijk op zichzelf en het eigen netwerk gericht zijn. Genieten en consumeren staan centraal in hun leven, het gaat ze om uiterlijk vertoon en kicks. Die belevings- en consumptiecultuur leidt ertoe, aldus het boek, dat jongeren zich minder bekommeren om anderen en wei nig actief bijdragen aan de gemeenschap. Een toenemend aantal jongeren heeft schulden, heeft last van overgewicht, verlaat voortijdig de school zonder diplo ma, heeft geen werk, vertoont extreem alcohol- en drugsgebruik, heeft slechte omgangsvormen en is minder taalvaardig. Het jeugdvraagstuk roept bovendien een zeker ongeduld over het beleid op. De samenleving lijkt steeds (over)gevoeliger te reageren op ongewenste situaties en eist dat de overheid ze direct oplost. De collectieve verontwaardiging is snel groot. Door de geprikkelde houding van de burger ten aanzien van bepaalde groepen jongeren in menige gemeente nemen de roep om en de behoefte aan het stellen van grenzen en het nemen van harde maatregelen toe. Het beleid krijgt daardoor een zeker militant karakter. Het beleidsjargon is doorspekt met quasimilitaire kretologie. Overheden gaan ‘in de aanval’, hebben ‘frontlijnwer kers’ in dienst, opereren met gezaghebbende ‘stadsmariniers’ en kennen ‘mars routes’ en ‘zomeroffensieven’ om de problemen te bestrijden en in de kiem te smoren. In sommige gevallen worden zelfs gemeentelijke noodmaatregelen af gekondigd, zoals in 2016 in de gemeente Maassluis.

THEORIE

22

1.2  Jeugd als beleidsprobleem en -vraagstuk

‘ De burgemeester van Maassluis heeft een noodbevel afgekondigd wegens aanhoudende onrust in een woonwijk. Er is een “groep jongeren” die zich schuldig maakt aan “ernstige verstoring van de openbare orde” rondom het Burgemeestersplantsoen en het Vrijheidspark. Een noodbevel houdt in dat de politie bevoegd is mensen uit de openbare ruimte weg te sturen als ze daar aanleiding voor ziet. Als iemand daar geen gehoor aan geeft, mag de politie deze persoon arresteren. Een groep jongeren veroorzaakte onrust in de wijk. Volgens een politiewoord voerder intimideerden ze buurtbewoners, maakten ze ’s nachts lawaai, reden ze met een hoge snelheid door de wijk en daagden ze mensen uit. Ook zijn er vernielingen geweest. Het gaat om een groep jongeren die de afgelopen jaren al vaker voor overlast zorgde. Vrijdag en zaterdag zijn ruiten van woningen en auto’s ingegooid, nadat er een confrontatie was geweest tussen buurtbe woners en jongeren. Iemand zou op zijn scooter gereden hebben op een plek waar dat niet was toegestaan. Later op de avond werden bij verschillende auto’s en huizen in de wijk ruiten vernield. De gemeente vreest dat de bewo ners de verstoring niet langer zullen accepteren, en verwacht “een oproerige beweging en/of ernstige wanordelijkheden dan wel vrees voor het ontstaan daarvan”. Mede daarom heeft de burgemeester een noodbevel afgekondigd.’ Bron: NRC Handelsblad, 25 september 2016 Voor een deel heeft deze overreactie te maken met het feit dat de samenleving de afgelopen decennia steeds complexer is geworden. Niet alleen qua bevol kingsgroei – Nederland is een tamelijk dichtbevolkt land – maar vooral wat be treft samenstelling van de bevolking. De stadssamenleving is drastisch aan het veranderen, je kunt gerust zeggen dat deze is ‘verkleurd’. Grote en middelgrote steden tellen binnen hun gemeentegrenzen vele tientallen nationaliteiten. Die enorme diversiteit aan nieuwe bevolkingsgroepen met hun eigen culturele ge woonten en geloofsovertuigingen brengt de nodige onzekerheden, knelpunten en soms spanningen met zich mee. De culturele contrasten zijn toegenomen. In multi-etnische grootstedelijke gebieden als Rotterdam, Amsterdam, Utrecht en Den Haag is inmiddels de helft of meer van de bevolking van allochtone af komst; meestal wonen ze in de minder aantrekkelijke wijken en buurten. Hoewel de tweede en derde generatie allochtone jongeren het qua integra tie, leren en studeren steeds beter doen, is er nog altijd sprake van een aan zienlijke achterstand op het gebied van scholing, werk en wonen. De overgrote meerderheid van deze jongeren stroomt na het basisonderwijs door naar het (v)mbo en vindt daarna moeilijk een baan. Hun uitzichtloze situatie leidt tot wantrouwen en verwarring, waardoor de kans op het afglijden naar crimina liteit en illegaliteit toeneemt. Hun vertrouwen in politiek, democratie en het oplossend vermogen van de overheid is tamelijk gering. Tot welke explosieve situaties dit kan leiden hebben we in recente jaren gezien in steden als Parijs

THEORIE

23

1  Jeugdbeleid in Nederland

(2005), Londen (2011) en Stockholm (2013), waar jongeren in de buitenwijken in opstand kwamen, vernielingen aanrichtten en aan het plunderen sloegen om uitdrukking te geven aan hun frustraties en uitzichtloze situatie. Ook in Ne derlandse steden doen zich spanningen voor. Niet alleen in Maassluis (zie het artikel hiervoor) maar ook in Zaandam en elders. Toch willen we hier nadrukkelijk opmerken dat het met de meerderheid van de Nederlandse jeugd goed gaat en dat het overheidsbeleid zich niet enkel en uitsluitend richt op groepen waarmee het slecht en bergafwaarts gaat. Er wordt in het jeugdbeleid ook geïnvesteerd in het versterken van de kwaliteit en het talent van jongeren, onder andere via opleiding. De jeugd is een constant onderwerp van beleid en zorg, dat is altijd al zo ge weest. De industrialisatie in de tweede helft van de negentiende eeuw en de kwalijke gevolgen daarvan (zoals het wonen in krotwoningen, slechte hygiëne, het ontbreken van goed onderwijs en jeugdprostitutie) voor de ontwikkeling, het welzijn en de gezondheid van kinderen en jongeren trokken langzaammaar zeker de aandacht van sociaal betrokken burgers en kerken, die zich in toe nemende mate zorgen gingen maken. Heel langzaam drong de ernst van de problematiek – later aangeduid als de ‘sociale kwestie’ – ook door tot de over heid. Van de overheid werd echter aanvankelijk een zekere terughoudendheid verwacht als het ging om armoedebestrijding. De afschaffing van kinderarbeid (onder andere dankzij het Kinderwetje van Van Houten in 1874) en de invoe ring van de Leerplichtwet in 1901 waren de eerste, zeer bescheiden tekenen dat het welzijn en de gezondheid van jongeren de aandacht van de overheid had den. De in 1899 opgerichte Nederlandse Bond tot Kinderbescherming oefende druk uit op de overheid om de nodige wettelijke voorzieningen te treffen ter bescherming van jonge verwaarloosde kinderen. Anders dan tegenwoordig was het begeleiden, beschaven en opvoeden van jongeren vooral – of beter gezegd: primair – een taak van kerken en particuliere charitatieve instellingen, die zelf opdraaiden voor de bekostiging. Dat beteken de niet dat de overheid zich niet om de jeugd bekommerde. In het jaar dat de Leerplichtwet werd ingevoerd (1901) traden ook de zoge heten Kinderwetten in werking, waarin de opvoedingsplicht van ouders werd geregeld. Dit betekende dat bij verzaken van deze plicht, dus wanneer de op voeding tekortschoot of dreigde te ontsporen, de overheid het recht kreeg om in te grijpen in het gezin, dat wil zeggen de ouderlijke macht kon beperken. In dit soort situaties werd de verantwoordelijkheid van de opvoeding overgedra gen aan de door de overheid gesubsidieerde Voogdijraad. Later (in 1921) wer den deze maatregelen uitgebreid met de ondertoezichtstelling en de aanstelling Jeugdbeleid door de tijd heen

THEORIE

1.3

24

1.3  Jeugdbeleid door de tijd heen

van kinderrechters, die kinderen eventueel konden plaatsen in particuliere te huizen, vallend onder het Ministerie van Justitie. In 1915 werd een ‘Staatscommissie tot onderzoek naar de ontwikkeling van jeugdige personen’ ingesteld, naar aanleiding van tal van klachten over de bal dadigheid van jongeren. In 1919 constateerde deze commissie somber dat de voortgaande industrialisatie, urbanisatie en de ontwrichtende effecten van de Eerste Wereldoorlog op de samenleving demoraliserende en negatieve invloe den hadden op het gedrag van jongeren. Het was daarom volgens deze com missie noodzakelijk jongeren te vormen en te beschaven, want de toekomstige kwaliteit van de samenleving hing in sterke mate af van de kwaliteit van op voeding en scholing van jongeren. Door de jeugd te disciplineren kon in zekere zin de toekomst in bedwang worden gehouden, zo was de toen heersende ge dachte. Op energieke wijze werd daarom het verenigingsleven vanuit kerkelijk en particulier initiatief bevorderd. De overheid hield zich vooralsnog op een afstand. Ondanks alle inspanningen en goede intenties slaagden de kerken en charitatieve instellingen er niet in de kwestie ‘jeugd’ op te lossen. Hun bescha vende, opvoedende en vormende acties en activiteiten bleven een druppel op een gloeiende plaat en werden bovendien ernstig gehinderd door de economi sche crisis in de jaren dertig van de twintigste eeuw, waardoor het probleem alleen maar groter werd. Dat werd nog eens versterkt door het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog. Na 1945 heerste de angst dat jongeren, moreel ontwricht door de bezettingsja ren, weerloos meegesleurd zouden worden door het hoge tempo waarin Neder land moderniseerde. In de periode van wederopbouw en economisch herstel was er een snel groeiende behoefte aan geschoolde en gedisciplineerde arbei ders. Een morele paniek maakte zich meester van de bestuurlijke en kerkelijke elite, want was de meerderheid van de jeugd wel opgewassen tegen deze nieuwe situatie en stonden zedeloosheid en onaangepast gedrag niet op de stoep van de samenleving? In 1948 gaf de regering opdracht een onderzoek in te stellen naar ‘het ontstaan en de beïnvloeding van de mentaliteit van de zogenaamde massajeugd’. Na vijf jaren van studie verscheen een stapel wetenschappelijke rapporten. Ze lieten tamelijk overdreven zien hoe ernstig het was gesteld: de jeugd was compleet verwilderd. Het was duidelijk dat de overheid zich van nu af aan op de een of andere wijze beleidsmatig en financieel intensiever moest gaan bemoeien met ‘onmaatschappelijke’ gezinnen en verondersteld misplaatst gedrag van jongeren. In 1952 werd er een Ministerie van Maatschappelijk werk opgericht dat zich buiten het onderwijs(beleid) bezig ging houden met het opgroeiproces van kind tot jongvolwassene. De jeugd gold als het startpunt voor maatschap pelijke vernieuwing en participatie. Jongeren moesten worden begeleid in hun gedragingen en ontwikkeling en vooral niet worden onderdrukt. Er moest dus

THEORIE

25

1  Jeugdbeleid in Nederland

rekening worden gehouden met de gevoelens en behoeften van de jonge gene ratie. Voor het eerst stelde de overheid substantiële subsidies beschikbaar om dergelijke doelen te verwezenlijken. De budgetten voor jeugdvorming stegen tussen 1952 en 1963 van 5,6 naar 18 miljoen gulden en zouden de jaren daarna verder stijgen. Er ontstonden in de jaren zestig en zeventig van de 20e eeuw veel gespecialiseerde en gesubsidieerde jeugd- en gezinsinstellingen, maar er was ook kritiek op het ontstane jeugdstelsel, vooral op de werking van de kin derbescherming. Het verschijnsel van uit huis en uit instellingen weglopende kinderen nam toe en onder toezicht gestelde ouders klaagden dat zij niet wer den gehoord en geholpen. Het gevolg hiervan was de opkomst van de zogehe ten alternatieve hulpverlening, zoals de Jongeren Advies Centra (JAC’s) en de Belangenvereniging Minderjarigen (BM). Tussen 1965 en 1982 stonden in het jeugdbeleid begrippen centraal als emancipatie, democratisering, participatie, bewustwording en maatschappelij ke ontplooiing. Het jeugdbeleid dijde onder het Ministerie van Cultuur, Recre atie en Maatschappelijk Werk (CRM) verder uit. In deze jaren werd de Neder landse verzorgingsstaat gevormd; het jeugdbeleid in deze jaren kenmerkte zich door een curatieve en preventieve aanpak. Het beleid verschoof zich in deze jaren naar de meest gemarginaliseerde jeugd, in het bijzonder achterstandspro blemen onder jongeren. In 1982 maakte het Ministerie van CRM plaats voor een nieuw Ministe rie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) met een nieuwe visie en missie: van verzorgingsstaat naar een zorgzame samenleving. Een voorstel tot de Wet op de jeugdhulpverlening werd in 1985 aan de Tweede Kamer aange boden. Pas na veel gesteggel werd dit voorstel in 1989 als wet van kracht. Een heikel en gevoelig punt was de versnipperde financiering: het Ministerie van Justitie financierde de jeugdbescherming, Volksgezondheid de jeugd-ggz en het Ministerie van WVC de jeugdhulpverlening. Uitgangspunt van de Wet op de jeugdhulpverlening was: tijdige, bij voorkeur preventieve, kortdurende hulp verlening dicht bij huis. Daartoe diende de jeugdsector op de schop genomen te worden door: 1 de jeugdhulpverlening naar een lager beleidsniveau te brengen dus te de centraliseren naar de provincies en/of grootstedelijke regiobesturen; 2 een andere vorm van financiering, namelijk functie- in plaats van instel lingsgerichte subsidie; 3 de hulpverleningscapaciteit rechtvaardiger te herverdelen; 4 te streven naar schaalvergroting omdat veel residentiële instellingen (kin dertehuizen) klein waren dus een beperkte omvang en een eenzijdig aanbod kenden. In 1987 werd het welzijnsbeleid, waaronder het preventieve jeugdbeleid viel, overgeheveld (gedecentraliseerd) naar de gemeenten. Deze beleidsingrepen

THEORIE

26

1.3  Jeugdbeleid door de tijd heen

zouden niet tot een doorzichtig en toegankelijker stelstel van jeugdzorg leiden dat efficiënter en effectiever werkt. De ‘softe’ aanpak van de jaren zestig en zeventig maakte midden jaren tach tig plaats voor nieuwe strengheid en zorgelijkheid. Deze omslag kwam onder meer door een aanhoudende economische recessie die een forse jeugdwerk loosheid veroorzaakte en de vrees voor asociaal en zedeloos gedrag deed toene men, maar hing ook samen met een andere maatschappelijke verschuiving. Het vertrouwen in de maakbaarheid van de samenleving begon af te nemen; men geloofde niet meer in een samenleving zoals de verzorgingsstaat, met betutte lende interventies van de overheid. Bovendien moest er flink worden bezuinigd op het overheidsbudget. Succes en mislukking werden niet langer toegeschreven aan de overheid, maar aan de inzet van het individu zelf en zijn directe sociale omgeving. De na druk van het overheidsbeleid kwam te liggen op probleemjongeren, zoals lang durig werkloze jongeren, hangjongeren die overlast veroorzaken in buurten en winkelcentra, criminele jongeren, jongeren uit minderheden en drugsverslaaf den. Men werd voorstander van een krachtige preventieve aanpak. De verster king van de binding tussen jeugd en maatschappij hoorde te beginnen bij de ouders, docenten, clubtrainers – want wanneer jongeren zich meer bij school, kerk, sport- en wijkvereniging betrokken voelden, zouden ze minder snel ver vallen in criminaliteit en ander ongewenst gedrag. Scholing en deelname aan de arbeidsmarkt waren en zijn belangrijke integratiemiddelen en kunnen maat schappelijk afglijden voorkomen. Preventief beleid betekende in die tijd de strijd tegen schoolverzuim, een doelmatiger structurering van de opvoeding en de vrije tijd van de jeugd; ook hing het samen met ‘sociale vernieuwing’, oftewel het wegwerken van maatschappelijke achterstanden in wijken en buurten. In 1993 zette het kabinet-Lubbers III (1989-1994) in op wat de ‘risicojeugd’ ging heten. Het Ministerie van WVC constateerde dat het toekomstperspectief niet voor alle jongeren even gunstig en hoopvol was. Met circa 15 procent van de jeugd ging het niet goed of dreigde het zelfs mis te gaan. Drie categorieën jeugdigen baarden het ministerie zorgen: 1 jongeren die hard opvoedingsondersteuning nodig hadden; 2 jongeren die maatschappelijk niet participeerden; 3 zwerfjongeren (dak- en thuislozen). Verder dan deze constatering kwam het helaas niet, het beleid bleef vooral be leid op papier. Onder het kabinet-Kok I (1994-1998) werd het Ministerie van WVC omgedoopt tot Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en maakte de overheid een zekere terugtrekkende beweging, het voeren van een speci fiek gezinsbeleid werd niet noodzakelijk geacht. Niettemin bleven gezinnen en jongeren een aanhoudende bron van zorg voor de overheid, vooral door de

THEORIE

27