Hans Siepel, Frank Regtvoort, Gerald Morssinkhof en Floor de Ruiter - Congruente overheidscommunicatie

congruente overheids

communicatie

Aansluiten bij communicatiebehoeften van burgers

HANS SIEPEL

FRANK REGTVOORT GERALD MORSSINKHOF FLOOR DE RUITER

u i t g e v e r ij

c

c ou t i n ho

Congruente overheidscommunicatie

Aansluitenbij communicatiebehoeftenvanburgers

Hans Siepel FrankRegtvoort GeraldMorssinkhof Floor deRuiter

c u i t g e v e r ij

c ou t i n ho

bussum2012

©2012Uitgeverij Coutinhobv Alle rechtenvoorbehouden. Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen magnietsuit dezeuitgavewordenverveelvoudigd, opgeslagen ineengeautoma- tiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enigewijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zondervoorafgaande schriftelijke toestemmingvandeuitgever. Voor zover hetmaken van reprografische verveelvoudigingenuit dezeuitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijkverschuldigdevergoedingen tevoldoenaanStichtingReprorecht (Post- bus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit dezeuitgave inbloemlezingen, readers en andere compila- tiewerken (artikel 16Auteurswet 1912) kanmen zichwenden tot StichtingPRO (StichtingPublicatie- enReproductierechtenOrganisatie, Postbus3060, 2130KB Hoofddorp,www.stichting-pro.nl). Uitgeverij Coutinho Postbus333 1400AHBussum info@coutinho.nl www.coutinho.nl Zetwerk: i-krek (YolandeVerhoef), Amsterdam Omslag:RonaldBoiten, Amersfoort Noot vandeuitgever Wij hebbenallemoeitegedaanomrechthebbendenvancopyright teachterhalen. Personenof instantiesdieaanspraakmakenopbepaalderechten,wordtvriende- lijkverzocht contact op tenemenmetdeuitgever. ISBN 9789046902943 NUR 810

Voorwoord

JacquesWallage (Prof. drs. J.Wallage is voorzitter vandeRaad voor het OpenbaarBestuur en oud-voorzitter vande staatscommissieToekomstOverheidscommunicatie) De publieke zaak is in het gedrang geraakt. Burgers hechten aan publieke voorzieningen; onderwijs, zorgenveiligheidvoorop.Maardedienarenvan de publieke zaak, politici en politieke partijen, staan er bij de burger niet goedop.Datgeldtookvoordeambtenaren.Bezuinigingenop ‘hetapparaat’ kunnen zich op brede steun verheugen. Als de burger de besturing van de overheid al niet cynischbenadert, van een groot vertrouwen is in elk geval geen sprake. Datmaakt de communicatie vande overheid tot een cruciale, maar ook tot een kwetsbare taak. Cruciaal omdat communicatie een pro- baatmiddel is om eenbetereverbinding tot stand tebrengen.Maar kwets- baar omdat de kritische burger hoge eisen stelt, aan toegankelijkheid, be- trouwbaarheidenwederkerigheid. Openbaar bestuurmanifesteert zich via ver- ticale instituties: departementen, provincie- en gemeentehuizen. In die verticale wereld domineren gezagsverhoudingen, wettelijke regels en verantwoordingslijnen. De over- heersende cultuur iser gericht ophet nemen van besluiten, op het regelen, feitelijk op het willenbeheersenvandewerkelijkheidopba- sisvan regels.Maardeburger leeft ineenho- rizontalewereld, waarinvakermeermensen autonoomhunweg zoeken.Waar internet en steeds handiger persoonlijke apparatuur hen in een permanente netwerk- verbindingmetdeanderbrengen. Terwijl debesturingnog steedsverticaal gericht is – aan de topworden besluiten genomen, die vervolgensmeer of minder loodrechtmoetenwordenuitgevoerd– leeftdeburger ineenwereld van dialoog, discussie of debat, worden spanningen in beginsel door con- sensusvorming opgelost en staat niet het beheersenmaar het overtuigen centraal. Waar burgers vroeger in zuilen waren gegroepeerd waarvan de leiders ‘bovenlangs’ tot compromissen kwamen, is inmiddels demenings- vorming indepublieke ruimtebepalend gewordenvoor dekansenvanhet Het bewaken vande integriteit vande verbinding tussende verticale en horizontalewereld kan als de kerntaak vande overheidscommunicatie worden gezien.

Congruenteoverheidscommunicatie

bestuur hun plannen tot uitvoering te brengen. Niet de formelemandaat- verstrekking bij verkiezingen, maar de overtuigingskracht van dag tot dag indepublieke ruimtebepaalt het vertrouwen endaarmeehet uiteindelijke succesvandepolitiekebestuurders. Bij verkiezingengevenkiezers richting aanhetbeleidvoordekomende jaren.Maar feitelijkgevenzij geenmandaat meer, zewillenzichvrij voelendepoliticusvanhunkeuzeopwoensdaghun stem te geven en hem op donderdag over de knie te nemen als zij het niet met hem eens zijn.We zijndicht bij de paradox dat de representatieve de- mocratiehet volk vertegenwoordigt,maar dat het volkondertussen vooral zichzelf wil vertegenwoordigen. De optelsom van individualisering en de technologischemogelijkheden (internet en smartphone) om de eigenme- ningook indepubliekeruimte totgelding tebrengen, heeft tussenoverheid enburgereennieuwedynamiekgebracht. Verticale organisaties zijn sterk productgericht, er moet een nota worden gemaakt, een bestemmingsplan, er moeten sportterreinen worden inge- richt, scholen gebouwd, fietspaden aangelegd. Ermoeten stukken naar de Kamer, brieven vanburgerswordenbeantwoord, diensten verleend, of on- derhoud gepleegd. De hele organisatie is op die productie gericht, daarop wordt de productiviteit beoordeeld, wordenmedewerkers getraind. De in- terneafrekenmechanismeszijnronddieproductgerichtheidgeorganiseerd. Maarbij deverbinding tussendieverticale institutiesendeburgergaat het om de inrichting van een proces. Inlichtingen verstrekken over producten kannogworden beschouwd in het verlengde van keuzes die inde vertica- le wereld worden gemaakt. Maar een betekenisvolle dialoog organiseren vraagt eenproceswaarbij opz’nminstde interesseendebehoeftevanbur- gers inkaartwordengebracht. Het is zoalsmet elkeverbinding: die rust op tweeoevers, waarbij de enede andereniet kanvervangen. Burgerperspec- tief bij overheidscommunicatie is daarmee eenwezenlijke verschuiving in de inrichting van het communicatieproces. De architectuur van dat proces wordtdaarmeehetdomeinvandecommunicatiedeskundige. Toen de staatscommissie waaraan ik in 2001 leiding gaf (Cie. Toekomst Overheidscommunicatie) als uitgangspunt formuleerde ‘communicatie hoort thuis inhethartvanhetbeleid’, beoogdedatvoorlichtingaanheteind vanbeleidsketen te vervangendoor communicatie alswezenlijkonderdeel vandebeleidsontwikkeling.Dedynamiekvandepubliekeruimte,dekwets- baarheid vanpolitieke partijen als verbinding tussen openbaar bestuur en samenlevingenhet teruggelopendvertrouwen inpolitici enpartijenvragen om een nieuwe doordenking van overheidscommunicatie. Wie inziet dat het een illusie is dewerkelijkheid tewillen beheersen op basis van regels, maarerkentdatmetdehorizontalewereldeendialoognodig isopbasisvan de feiten, die onderkent ook dat overheidscommunicatie voor die dialoog ruimtemoetmaken. De communicatieprofessionalmoet dus, terwijl hij on- derdeeluitmaaktvandeverticalewereld, aansluitingproberen tevindenbij

Voorwoord de cultuurvandehorizontalewereld.Waarpolitici deneiginghebbendoor te gaanmet besturenoude stijl, datwil zeggen: zichberoepenop eenman- daat en daarmee het bestuurlijke bord volledig willen volschrijven, is het de taakvande communicatiedeskundige een zinvolleplekop te eisenvoor deburger indebesluitvormingom tevoorkomendat aandeburger vragen worden gesteld, terwijl de bestuurder inhet antwoordniet geïnteresseerd is.Want niets isdodelijkervoordeoverheidscommunicatiedandat debur- ger als eenhobbelwordt beschouwddiedeoverheidmoet nemenomhaar zin tekrijgen. Hetbewakenvande integriteit vandeverbinding tussendeverticaleenho- rizontalewereld kan als de kerntaak van de overheidscommunicatiewor- den gezien. Dat vraagt omprofessionalsmet inzicht én lef. Daaraankandit zorgvuldiggeschrevenboekzekerbijdragen.

Proloog:Mythologischewijsheid

Mythologische geschriften lerenons omop eenbijzonderewijze kennis en inzicht teverwerven, omeenanderewaarheid te zien. Anderewerkelijkhe- denpresenterenzichgecodeerdenvrageneenonorthodoxemaniervanbe- schouwenomze tekunnendecoderen.Want, zohoudteenoudewijsheiduit degnostieke traditieonsvoor: ‘ Dewaarheidkwamnietnaakt indezewereld, maar gekleed in symbolen enafbeeldingen ’. Omdie anderewaarheid teont- dekkenendoorgrondenmoet jeafwijkenvandebekendegeplaveide, veelal verlichtewegen. Inmanagementjargonheet dit ‘out of thebox’-denken. Dit boekoveroverheidscommunicatie, decommunicatie tussendeoverheiden haarburgers, isopdezewijze tot standgekomen. Burgersenoverheid.Het iseen stel apart,met een langegeschiedenis. Zon- der elkaar hebben ze geen recht van spreken, enmet elkaar blijft veel on- besproken. Zoals in elke relatiewaar van echt contact geen sprake is, kwa- menookdeburgersendeoverheid tesprekenoverhunrelatie.Afgesproken werd dat de overheid de burgers veel beter op de hoogte zou houden van datgene waarmee zij bezig is. Ze zegde zelfs toe daar iemand voor aan te stellen. De voorlichterwerd geboren. Het leek even goed te gaan, maar het wederzijdseongemakbleef.Hetgroeidezelfs.Deburgersbegrependeover- heid vaak niet enwilden ook iets te zeggen hebben. De overheid op haar beurt dacht de relatie te kunnen redden door meer overtuigingskracht te tonenennogmeerenvakervanzich te latenhoren.Meervoorlichterswer- denaangesteld. De relatiekabbelt voort zoalseen relatiedat doet alswerkelijk contact ont- breekt. Af en toe, op hoogtijdagen en in tijden van diep verdriet, vallen de partijenelkaar indearmen,maarmeestal sprekenze tegenelkaar, enzelden of nooitmet elkaar. Ze pratenwel over elkaar, maar alleen als de ander er nietbij is, en inweinig fraaiebewoordingen. Met ledeogenziendevoorlichters, of communicatieadviseurszoalszezich- zelfnaenige tijdzijngaannoemen, datderelatievanhunwerkgevermetde burgers ondanks hun hardewerkenmaar niet wil vlotten. Sommigen krij- genzelfsde schuld inhun schoenengeschoven. Als communicatieadviseur in overheidsdienst voor wie de relatie met de burger ertoedoet, heb jebehoefteaaneenbegaanbaarpadomoverheiden burgersechtmetelkaar incontact tebrengen,want inhetcontactgedijteen

Congruenteoverheidscommunicatie

relatie. Jeweet dat uit eigenervaring. Vangebaandewegenafwijkeneneen pad inslaanopzoeknaareenandere, nogversluierdewerkelijkheid, ismak- kelijker gezegd dan gedaan. Op de gebaandewegen van de overheidscom- municatieken jedeweg. Jeweethoedehazen lopenen jevoelt jevertrouwd met de gangbare verhoudingen,mores, aannames, veronderstellingen,mo- dellen, stroomschema’s, stappenplannen, werkwijzen en automatismen. Maarwat nu als je het gevoel krijgt dat je op een rondweg loopt die overal begintennergenseindigt. Jepraaterovermet collega’sendepersonenvoor wie je werkt, je leest vakliteratuur, volgt opleidingen en vaardigheidstrai- ningen. Je gaatmooier en sneller rondjes lopen, maar het onbestemde ge- voel blijft en begint steeds vaker te knagen. Niet dat het je ontbreekt aan zelfvertrouwen, wantmensen om jou heen vinden jou echt ‘gegroeid’. Wat aan je knaagt is de twijfel of al diemoeitewel loont. Je begint zelfs hardop dezinvanaldathardewerken terdiscussie testellen. ‘Wedoenwatwedoen enwe houden elkaar flink bezig, maar noem nu van al ons werk eens echte resultaten die er buiten in de echtewereld toe doen.’ Je krijgt eenhele reeks vanvoorbeelden, je zwijgt en zaktweg ineendiepgepeins: ‘Dat zijnniet de resultaten die ik bedoel (...) Allemaal voorbeelden vanwat wij opleveren (...) maarwat bereikenwe ermee? (...)Watwillenwe eigenlijkbereiken? (...)Wat kun jeermeebereiken? (...)Kunnenweerecht ietsmeebereiken? (...)Zo ja, hoe dan? (...). De mythologische geschriften leren ons in hun wijsheid dat de antwoor- den niet te vinden zijn in dewerkelijkheid van alledag, en dus ook niet in de gangbaremodellen omdat die niet meer zijn dan een vereenvoudiging (modellering)vandiezelfdewerkelijkheid.Deantwoordenverschuilenzich wellicht eerder in symbolen, inmythen, en indevergetenverhalenvaneen voorlichtingspionier als Chiel Galjaard. Als dat zo is, reikt deze ‘verborgen’ kennisdaneengeheel anderekijkaanophet vakoverheidscommunicatie? In dit boek nemenwe jemee op een zoektocht naar een pad dat ons leidt naareffectieveoverheidscommunicatievoorde samenlevingdiewemet el- kaar opditmoment vormgeven. Onze samenleving vertelt een verhaal.We proberendatverhaal teverstaan, erbetekenisaan teverlenenenconclusies te trekken. Onze inspiratiebronvormt de al genoemdemythologischewijs- heid.Wantwiekennisneemt vandeverborgen inzichten in tal vanmythen, legendenen sprookjesontdekt dat het themavanveranderingeneendomi- nant gegeven is. In de vele verhalenwordt erop gewezen dat het pad van verandering en ontwikkeling geschetst wordt in een reis in drie etappen. Het overbekende sprookje vanDoornroosje is daar een voorbeeld van. De eerste etappe is de gelukkige onbezonnen jeugd van prinses Doornroosje. Alszij zichaanhet spinnenwiel prikt volgtde tweedeetappevande reisdie haar leven is: ze valt voor lange tijd in een diepe slaap. Dan verschijnt de

Proloog:Mythologischewijsheid prins ophet toneel enkust haarwakker. Dederde etappe bestaat eruit dat ze samen ‘nog langengelukkig’ leven. In dit sprookje van Doornroosje symboliseert de slaap de gevangenschap inde eigenwaarheid enwerkelijkheid. Haar egobeperkte haar blik. De kus bracht haar tot andere inzichten. De ogenwerden geopend. En ze keek an- ders naar dewereld. De kus bevrijdde haar vande behoefte om vooralmet zichzelf bezig tezijn. Inhaarnieuwe leven communiceerdezeniet langeral- leenmet het oogophaar eigenbelangenen leefdeze langengelukkig inhet contactmetdemensenomzichheen.Dewijze lesdiehieruit is te leren, isdat communiceren vanuit de communicatiebehoeften van andere partijen voor deoverheideenbegaanbaarpad is, endaterdanalsvanzelf relatiesontstaan waarovernooithoeft tewordengesproken, juist omdat er contact is.

Inhoudsopgave

Verantwoording

15 21 21 22 27 31 36 48 52 54 58 64 73 74 91 99

Typeringvandeoverheidencommunicatie 1.1 Essentiesoverdeoverheid 1.1.1 Overheidstaken 1.1.2 Overheidsbestuur 1.2 Stromingen indeoverheidscommunicatie 1.2.1 Stroming1: verkondigen 1.2.2 Stroming2: beïnvloeden 1.1.3 Overheidsambtenaren 1.1.4 Overheidscommunicatie Schets vandemaatschappelijke turbulentie 2.1 Beweging in samenlevingenoverheid 2.2 Beweging inmensbeeld 2.3 Beweging indemedia Oriëntatievandeoverheidscommunicatie 3.1 Interneoriëntatie: indienst vandeoverheid 3.1.1 Overheidsoriëntatie 3.1.2 Communicatieoriëntatie 3.2 Externeoriëntatie: aansluitenbij de samenleving 3.2.1 Patronen inC.W. Graves’ ontwikkelingskader 3.2.2 Patronen inoverheiden samenleving 3.3 Paradigma: focusopanderepatronen 3.3.1 Patroon: externe communicatieoriëntatie 3.3.2 Patroon: congruente communicatiestijl 1.2.3 Stroming3: betrekken 1.2.4 Stroming4: profileren

1

2

113 114 114 117 123 126 132 141 142 144 146 149

3

3.3.3 Patroon: congruente communicatierol 3.3.4 Patroon: congruente communicatiedoelstelling

Congruenteoverheidscommunicatie

155 155 163 166 174 185 195 207 219 225 231

Werkproces vandeoverheidscommunicatie 4.1 Vertrekpuntenvoorhet communicatiewerk 4.2 Driewerkstappen: analyse - advies - aanpak 4.2.1 Stap1: communicatieanalyse 4.2.2 Stap2: communicatieadvies 4.3 Woordenvanbetekenis: een illustratie Epiloog:wegwijzer Literatuurlijst 4.2.3 Stap3: communicatieaanpak Register Overdeauteurs

4

Verantwoording

Indit boekbeschrijvenwewat er door de jarenheenonder overheidscom- municatie is verstaan enhoedit communicatiespecialisme zichgaandeweg heeft ontwikkeld. En ommaar direct klaarheid te verschaffen: dit boek is geschreven vanuit een paradigma – een patroon van aannames, denken en handelen – dat afwijkt van wat doorgaans over overheidscommunica- tiewordt gezegd en geschreven. Om tot dit boek te komen, hebbenwe het gangbarecommunicatieparadigmabekeken inhet lichtvandeactuelemaat- schappelijke ontwikkelingen. Onzewaarnemingen en de betekenis diewe eruit afleiden, hebbenwegeordend invierhoofdstukken. Indeeerste twee hoofdstukkengevenweeenanalyse.Wezettendeessentiesmetbetrekking tot zowel de overheid als tot haar communicatie op een rijtje (hoofdstuk 1) en we beschrijven de turbulentie in onze samenleving en de weerslag daarvanopdeoverheid (hoofdstuk2). Inhetderdehoofdstukkomenweop basis vande analyse tot een advies om overheidscommunicatie vanuit een nieuwparadigmavorm tegevenen inhet vierdehoofdstuk schetsenwede consequentiesdaarvanvoordecommunicatieaanpak. Decontext Het zou zo mooi kunnen zijn. Bestuurders en ambtenaren (‘de overheid’) werken in dienst van burgers (‘de samenleving’). In een continue samen- spraakwordt bepaaldwelk overheidswerk voor de samenleving belangrijk is enwelk niet (meer). De overheid is aande slag, inde zekerheiddat haar werk tendienste staat vande samenlevingomdat het voorziet in eenmaat- schappelijke behoefte. Het werk van de overheid en de behoeften aan dat werk inde samenleving sluitenop elkaar aan, ze stemmenmet elkaar over- een, of nogandersgezegd: zezijn congruent. Enalsdemaatschappelijkebe- hoeftenverschuiven, verschuifthetoverheidswerkmee– tot iedersvreugde. InNederland hebbenwe volop reden tot grote blijdschap. Overheidsorga- nisaties verrichten een ontelbaar aantal werkzaamhedenwaarwe als bur- gersbelangbij hebben. Vaakhebbenwehet niet eens indegaten. Denkbij- voorbeeldaanal dieverkeersbordendievoor velenvanons levensreddend hebben gewerkt omdat de overheid ze (op de goede plek) heeft neergezet (Ooit een bedankje ge-sms’t naar de overheid?). Toch heeft in de samenle- vinggaandeweghet onbestemdegevoel postgevat dat demaatschappelijke behoeften verschuiven zonder dat het overheidswerk in dezelfde richting

15

Congruenteoverheidscommunicatie

meeverschuift. Eengroot deel vanhaar tijd isdeoverheidbezigmet zaken diezijzelfbelangrijkacht.Datwerkvindtplaats indezogenoemdepolitieke arena(waarbestuurdersenpoliticimetelkaarwedijveren)en indebeleids- arena (waar ambtenarenmet elkaarmaatregelen ontwikkelen). Alswe als burgers er al iets vanmeekrijgen, dan zienwe een overheiddie het vooral over zichzelf heeft endieeigen institutionelebelangenenpositiesprobeert veilig te stellen.We zien eenoverheiddiemeer op zichzelf is gericht endie naar de samenleving kijkt vanuit een volstrekt eigen idee overwat belang- rijk isenwatniet. De ontwikkelingen in de samenleving en de verschuivingen in de maat- schappelijke behoefte aan overheidswerk (bestuur en beleid) zijn voor ie- dereenwaarneembaar. We beschrijven ze in dit boek. Die ontwikkelingen en verschuivingen hangenmet elkaar samen en zullen ertoe leiden dat de overheidhaar interneoriëntatiegaandewegzalmoeten loslatenenmeeren meer zalmoeten gaanwerken vanuit een externe oriëntatie. Dat betekent: niet denken en handelen vanuit haar eigen behoeften en belangen, maar vanuit de maatschappelijke behoeften en belangen. Dit heeft forse gevol- genvoordecommunicatieprofessionals inoverheidsdienst. Eendeel vande gangbareoverheidscommunicatiewordt, net als inde laatstedecennia, nog steeds ingezet voor de communicatiebehoefte van de overheid zelf. De sa- menleving heeft daar geen baat bij. Een koerswijziging is noodzakelijk om demaatschappelijke behoeften en belangen leidend te latenworden in de overheidscommunicatie. Voor de communicatieprofessionals betekent dit datniet langerdebehoeften indeeigenpolitiekearenaenbeleidsarenahet startpunt zijn voor hun communicatiewerk. Het communicatiewerkbegint in de samenleving en leidt, kort gezegd, tot een communicatieaanpak die aansluit bij de communicatiebehoeften in de samenleving. In dit boek be- schrijven we het werkproces om te komen tot een dergelijke congruente overheidscommunicatie. Afbakening In dit boek omschrijvenwe ‘overheidscommunicatie’ als communicatie door de overheid die erop is gericht te voorzien in de maatschappelijke communi catiebehoeften van de samenleving (‘burgers’). Alle communicatietaken en -werkzaamhedendienadrukkelijk inhet (institutionele) eigenbelangvande overheidwordenverricht, rangschikkenweniet tot het domeinvandeover- heidscommunicatie. We doelen daarbij op specialismen als arbeidsmarkt- communicatie, concerncommunicatie, interne communicatie (‘bedrijfsvoe- ringscommunicatie’), marketingcommunicatie, public relations en public affairs.Uiteraardmoetookeenoverheidsorganisatie,netalsalleandereorga- nisaties, kennisen inzichtenvan talvancommunicatiespecialismenbenutten, maar inditboekblijvendeze specialismennagenoegbuitenbeschouwing.

16

Verantwoording We beschouwen overheidscommunicatie als een zelfstandig vakgebied waarvoor specifieke deskundigheid nodig is. Als werkgever mag de over- heid van een communicatieprofessional verwachten dat deze over de be- nodigde vakkennis, professionele vaardigheden en over de gewenste be- roepshoudingbeschikt om (onderdelenvan) het communicatiewerkproces professioneel te kunnen verzorgen. Die kennis, vaardigheden en houding kunnendoor studie, ervaringen contactenmet vakgenotenwordenverkre- genenverdiept. Dit boek is eerst en vooral geschreven voor (aankomende) communicatie- professionalsdieoverheidscommunicatiealshunvak (willen)beschouwen, endievanuit hundeskundigheidde samenlevingwillendienen. Dit boek is ook geschreven voor bestuurders en ambtenaren. Niet om ze om te scho- len tot communicatieprofessional, tenzij zevanvakwillenveranderen.Wel om hen bewust temaken vanwat zij van hun communicatieprofessionals mogen enkunnenverwachten, enookomhen tedoenbeseffendat eenbe- stuurder of ambtenaar in voorkomende situaties een communicatiemiddel is in een communicatieaanpak voor een (beleids)maatregel. Dat laatste zal voor bestuurders en ambtenarenwellicht evenwennen zijn voor zover zij ‘communicatie’ beschouwen als eenmiddel omhun eigenbelangen te die- nen. Indit boek begevenwe ons zoals gezegd ‘buitende gebaandewegen’ door de oriëntatie van de overheidscommunicatie 180 graden te draaien: van voorzien indecommunicatiebehoeftenvandeoverheidnaarvoorzien inde communicatiebehoeftenvande samenleving. Bovendien stappenweaf van het idee dat communicatieprofessionals wel een ‘inspanningsverplichting’ hebben,maar geen ‘resultaatverplichting’. Indit boek introducerenwe een werkproces dat,mits doordacht uitgevoerd, zorgt voor voorspelbare resul- taten van de communicatieaanpak. Dit werkproces is gebaseerd op lessen diewe door de jaren heen hebben geleerd, ondermeer op het gebied van ‘crisiscommunicatie’ en ‘sprekenopemotioneel beladenmomenten’. In dit boek gevenwe ons rekenschap van de status van overheidscommu- nicatie. Het betreft een zelfstandigvakgebiedvoor speciaal daartoegeëqui- peerdecommunicatieprofessionals.Wegaannietmee inhet voorstel onder de term ‘overheidscommunicatie’ ook alle communicatie door niet-profes- sionals(bestuurdersenambtenaren) te latenvallen.Gesprekkendieeenbe- windspersoonvoert tijdenseenwerkbezoekzijnweliswaar ‘communicatie’, maar geen overheidscommunicatie. Zeworden dus in dit boek niet als zo- danigbehandeld.Hetwerkterreinvandeoverheidscommunicatiezoudaar- meezobreedwordendat jeeralleen inalgemene termennog ietsoverkunt zeggen. Dit doet niets af aandenoodzaakombinnendeoverheid aandacht tebesteden aanhet ‘communicatievermaken vanorganisatie enbeleid’ en het ‘communicatief handelen’ vanbestuurdersenbeleidsambtenaren.

17

Congruenteoverheidscommunicatie

We juichenmetRijnja (2012)alle initiatieven toeomhet ‘communicatief han- delen’ vanbeleidsambtenaren teverbeteren. Iedereen iserbij gebaatalserbe- grijpelijkbeleidwordtgemaaktdoorbeleidsambtenarendiekunnen ‘luisteren naarhunpubliek’ enkunnenputtenuit een toereikend repertoirecontactuele vaardigheden. Ambtenaren communicatiever maken (‘opleiden, coachen en begeleiden’) is een vak apart. Natuurlijk kan de overheid communicatiepro- fessionals inzettendie datwerk óók kunnen, als ze daar de tijd voor hebben. Indit boek slaanwedit zijpadniet in.We analyserende fundamenten vande overheid, haarcommunicatieendeverschuivingenwaarwegetuigenvanzijn. Die analyse leert ons dat de problemen, waar ook de overheid zich in haar communicatie voor gesteldweet, alleen kunnenworden opgelost als we an- ders lerendenken enhandelen indehuidige realiteit. Omhet overheidscom- municatievakdaartoeeenwerkprocesaan te reiken isditboekgeschreven. Leeswijzer Inheteerstehoofdstuk, Typeringvandeoverheidencommunicatie , beschrij- venwekortdeessentiesmetbetrekking totdeoverheid.Westaanstilbijde takenvandeoverheid, bij demanierwaarophet overheidsbestuur georga- niseerd is, derol vanoverheidsambtenaren, endecommunicatieorganisatie vandeoverheid.Vervolgenskomendestromingenbinnendeoverheidscom- municatieaandeorde.We schetsenkort degeschiedenisvandeoverheids- communicatie en gaan in op de vier belangrijkste stromingen daarbinnen, zoals deze zich in de loop der tijd hebben ontwikkeld. We komen aan het slot vandit hoofdstuk tot de conclusie dat de overheidscommunicatie zich inbelangrijkematekenmerktdooreen interneoriëntatie:deoverheidcom- municeert vanuitdeeigenbehoefteendeeigenbelangen. In het tweede hoofdstuk, Schets van de maatschappelijke turbulentie , be- schrijvenwe bewegingen in de samenleving, binnen de overheid en in het mensbeeld.Weschetseneerstdebewegingen indesamenlevingendeover- heid.We staan stil bij de grote betekenis die internet ende communicatie- technologie indit opzicht hebben. Erontvouwt zicheennieuw type samen- leving:denetwerksamenleving.Westaanstilbijdegevolgen,metnamevoor deverhouding tussenoverheidenerzijdsenburgersanderzijds, endaarbin In zijn proefschrift Genieten van weerstand (2012) onderzoekt overheidscommunicatie deskundige G.W. Rijnja de vindingrijkheid van beleidsambtenaren om én te doen wat hun werk(omgeving) vanhenvraagt én, tegelijkertijd, oppassendewijzecommunicatief tehande len in het externe contact. Rijnja bepleit dat communicatieambtenaren hun beleidscollega’s beter toerustenvoorhuncommunicatietaakendaar echtwerkvanmaken.Hij roept commu nicatieambtenarenop tot een nogmeer naar binnen gerichte blik in plaats van de veelbepleite externe oriëntatie (Rijnja, p. 279).

18

Verantwoording nenvoorde ‘communicatieveverhouding’.Vervolgensbeschrijvenwedebe- wegingen in het mensbeeld. Net als binnen veel (sociale) wetenschappen, wordt ookbinnende communicatiewetenschapendedagelijkseuitvoering vanoverheidscommunicatie eenbepaaldmensbeeld verondersteld.We to- nenaandatditverondersteldemensbeeldachterhaald isendat erbehoefte is aan een ander mensbeeld dat is gestoeld op andere uitgangspunten. In het vervolg vandit tweede hoofdstuk gaanwe ook in opde bewegingen in demedia.Westaanstilbijdeverhouding tussenoverheidenmedia.Wecon- cluderendat zij elkaar in een stevigeomarminghouden,met als gevolgdat zowel deoverheidalsdemediaverderwegdrijvenvanhunoorspronkelijke functie: dienstbaar zijn. In het derde hoofdstuk, Oriëntatie van de overheidscommunicatie , zoomen weallereerst inopdeoverheid, inaanvullingopwatwedaarover inheteer- stehoofdstukhebbengesteld.Weschetsenkortdegeschiedenisvandever- anderende positie en rol vande overheid inhaar relatiesmet (groepen in) desamenleving.Kenmerkvandieverschillenderollendoordegeschiedenis heen isdatdeoverheidvertrokvanuiteenverticale,hiërarchischerelatie. In het verlengde daarvanwerd ook de overheidscommunicatie ‘hiërarchisch’ enaanbodgestuurduitgerold, vanuitdebelangenenbehoeftenvandeover- heid zelf om te communiceren.Weduidendit aanalsde ‘interneoriëntatie’ vande overheidscommunicatie, zoalswe eerder al aangaven. Deze interne oriëntatie past onvoldoende bij de zich ontwikkelende netwerksamenle- ving.Deoverheidheeft eenexternecommunicatieoriëntatienodig: aanslui- tenbij de samenleving. Dezeoriëntatieverschuiving van internnaar extern brengt een verandering van het communicatieparadigma van de overheid met zichmee. Als de behoeften van de samenleving in de overheidscom- municatiehetvertrekpuntworden, leidtdat toteen fundamentelekoerswij- ziging. Deze koerswijziging voorziet in een nieuw patroon van aannames, denkenenhandelenbinnendecommunicatievandeoverheid. In het vierde en laatste hoofdstuk, Werkproces van de overheidscommuni catie , beschrijvenwe hoe het nieuwe paradigma zich vertaalt in het werk- procesvandeoverheidscommunicatie.Decommunicatieprofessional door- loopt bij elk communicatievraagstukeenvastwerkproces (zoalswij dit zelf indit boek ookhebben gevolgd). Datwerkproces kent drie fasen, teweten analyse, adviesenaanpak.Bij elkvandezedrie fasenstaanweuitvoerigstil. We bespreken wat het nieuwe paradigma betekent voor het takenpakket van de afdeling communicatie, de taakverdeling binnen de afdeling, en de competentiesdiehet vandecommunicatieprofessional vraagt. september2012 GeraldMorssinkhof, FrankRegtvoort, FloordeRuiter, Hans Siepel

19

1

Typeringvandeoverheid encommunicatie In dit hoofdstuk schetsen we eerst in een aantal hoofdlijnen wat we met elkaar onder ‘de overheid’ verstaan. Vervolgens beschrijvenwe welke ac- centen (enverschuivingendaarin) deoverheid inhaar communicatieheeft gelegdenhoedaarin tussende jarenvijftigvandevorigeeeuwenonze tijd denodigeverschuivingenhebbenplaatsgevonden. Dithoofdstukbiedt essenties, geendetaillering. Voorwiehet allemaalmeer precieswil bestuderen, hebbenwe inde literatuurlijst de benodigde bron- nen toegevoegd.Dat zijnoverigens, vooreenbelangrijkdeel, dezelfdebron- nenwaaruit voordithoofdstuk isgeput. Essentiesoverdeoverheid Als samenlevinghebbenwe ervoor gekozendat ermensenuit onsmidden wordenvrijgesteldomnamens ons beslissingen tenemen enuit te voeren, desnoodsmet geweld. Dezemensen zijn onze ‘bestuurders’ en ‘onze amb- tenaren’, aangeduidmet de synonieme begrippen ‘overheid’ en ‘openbaar bestuur’. In dit boek zul je die begrippen vaak tegenkomen. Het iswel van belang om te beseffen dat het clusterbegrippen zijn. Bij ‘de overheid’ gaat het om (Bovens, 2007, p. 20-21): ■ een diversiteit aan organisaties: de overheid heeft veel gezichten, omdat er zoveel organisaties inwerkzaamzijn (vanhulpverleningsdiensten tot bestuursorganenen rechterlijke instanties); ■ een verscheidenheid aan activiteiten: de overheid is actief op een verbluf- fend aantal terreinen van ons leven. Zij stimuleert, beschermt, treedt preventief op, bestrijdt geweld, gebruikt geweldet cetera; ■ verschillendeniveausvanbestuur: deoverheidkentverschillendebestuurslagenenopelkniveauvindenminofmeer teonderscheidenactiviteiten plaats. Als het over de overheid gaat, gaan kwalificaties als ‘traag’, ‘stroperig’ en ‘zakkenvullers’ al snel overde toonbank.Opzich isdatnogal in tegenspraak met dewaardenwaardeoverheid inbeginsel voor staat: onkreukbaar (on- partijdigen rechtszeker), democratisch (transparant, openenpubliekever- antwoording afleggend), rechtmatig (consensusgericht enparticipatief) en onbaatzuchtig (dienstverlenendenvraaggericht).

1.1

21

1  Typeringvandeoverheidencommunicatie

1.1.1 Overheidstaken Indekernheeft deoverheidvande samenlevingdeopdracht gekregenom de rechtsorde tehandhaven. Daartoe steltdeoverheidnormenen regelsop waaraan eenieder zichmoet houden. De overheid verdeelt ookdebeschik- bare (financiële)middelenen ruimteenvoorkomt zakendiehaar inwoners kunnen bedreigen. Denk daarbij aan besmettelijke ziekten of ernstigemi- lieuvervuiling, of aan effecten van internationale conflicten. Met het alge- meenbelangvoorogenzorgtdeoverheidvoor (ondermeer) infrastructuur, onderwijs,milieuenzorg.   Wortels vanhetopenbaarbestuur Dewortels van het Nederlandse openbaar bestuur liggen in de Republiek der VerenigdeNe derlanden (1648-1795). Het openbaar bestuur werd destijds gekenmerkt door veel bestuur ders enweinig ambtenaren, waarbij demacht bij de provincies en steden lag. De besluitvor mingwasgebaseerdopconsensusenwas,mededaardoor, pragmatischvanaard.Het schikken en plooien is een lange Nederlandse traditie. Er was een grotemate van zelfregulering door lokaleorganisaties zoals schutterijen, gilden, waterschappen, handelscompagnieën, kerken en diaconieën. DeoorsprongvandeNederlandseoverheidheeft alles temakenmetdenoodzaakommet el kaar ingoedoverleghetwater tebeheersen.Deeerste ‘overheid’ ontstondvanuitdebehoefte aan gezamenlijke afspraken om problemen van het water het hoofd te kunnen bieden. Het water diende beheerst tewordenmet het oog op de bescherming vanmens, dier en gewas sen.Dewaterschappen (hoogheemraadschappen) zijndanookdeoudstevormvanopenbaar bestuur inNederland. Naar dematedatNederland zichdemografisch, technologisch, econo misch, cultureel en sociaal ontwikkelde, ordendezichde samenlevingwaarinwenumetelkaar leven. Deoverheidgroeidemee. Door de jaren heen past de overheid het takenpakket aanmet het oog op datgenewat voor de samenlevingwenselijk ennoodzakelijkwordt geacht. Omdat de dreiging vanhetwassendewater inNederland van alle tijden is, heeft zorg voor en beheer van dewaterbouwkundige infrastructuur altijd een hoge prioriteit gekregen, naast het handhaven van de orde, en veilig- heidszorg (defensie). Vanaf het midden van de vorige eeuw kwamen zorg voorwelvaart enwelzijnhogeropde takenlijst vandeoverheid testaan.De overheid reguleerde in toenemendemate het onderwijs, de werkgelegen- heid, sociale zekerheid, volkshuisvesting, en gezondheidszorg totdat eind vorige eeuw het inzicht dominant werd dat de overheidsbemoeienis was doorgeslagennaar geldverslindendebetutteling enbevoogding. De verzor- gingsstaat waarin de staat primaire verantwoordelijkheid draagt voor het

22

1.1  Essentiesoverdeoverheid welzijn van zijn burgers had onder een brede laag van de bevolking afge- daan. In deze categorie bevinden zich overigens zeer veel burgers die de meeste baat hebben gehad bij diezelfde overheidsverzorging (en die daar nog steedsop teren). Indeachterons liggendedecenniaveranderdedeoverheid. Eenbelangrijke wijziging betrof het inzicht dat de overheid niet alleen diende te bescher- men tegen de gevolgen van pech, armoede, ziekte enwerkloosheid, maar ookmensendiende teactiverenweer zo snelmogelijk terug tekeren inhet arbeidsproces, om zodoende actief voor zichzelf te kunnen zorgen. De col- lectieve arrangementen werden van vangnet omgeturnd tot springplank. Het inzichtwon terreindat de overheidniet langer het sturende centralis- tische orgaan kon zijn. In onze huidige samenleving is de overheidminder sturend en heeft zemeer de functie van procesmanager: van verzorgings- staat (‘zorgenvoor’)naarwaarborgstaat (‘zorgendat’, ‘faciliteren’). Door te dereguleren probeerde de overheid het aantal officiële regelingen enwetten teverminderen.Ookwerdenonderdelenvandeoverheidverzelf- standigd in de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Voorbeel- den daarvan zijn Staatsbosbeheer en het Centraal Bureau voor de Statis- tiek (CBS), diewettelijke taken verrichten. Andere overheidstakenwerden geprivatiseerd; denkbijvoorbeeld aanvervoersmaatschappijen, energiebe- drijven, de telefonieendeposterijen. Erzullenaltijdwel verschuivingenblijvenoptreden inde taakverdeling tus- senoverheid endeprivate sector. Zo staatmomenteel demate vanprivati- seringvandegezondheidszorgvolop indebelangstelling.  Overheidstaken Eenoverzicht vande takenvandeoverheid is tevindenopWikipedia (ziehttp://nl.wikipedia. org/wiki/Overheid): ■ Het mogelijk maken van collectieve, democratische besluitvorming op verschillende be stuurlijkeniveaus.Hierbijworden, naeenpubliekeafwegingvandeelbelangen, beslissingen genomendievoor dehele samenlevingvanbelang zijn. ■ Deuitvoeringvandemocratischgenomenbesluiten. Deuitvoeringvanbeleid. ■ Hetdoormiddel vanbeleid leverenvaneenbijdrageaandeoplossingvanmaatschappelijke en socialeproblemen. ■ De sturingvandemaatschappelijkeontwikkeling.Hetbevorderenvandeontwikkelingvan de samenleving. ■ Het coördinerenvanmaatschappelijkeactiviteiten.  ▲

23

1  Typeringvandeoverheidencommunicatie

Omhaar taken goed te kunnenuitvoerenheeft de overheid eenbijzondere positie inonze samenleving, onvergelijkbaarmetwelke andereorganisatie dan ook. Om al die overheidstaken te kunnen uitvoeren, mag de overheid regels vaststellen die ons maatschappelijk gedrag beïnvloeden, zoals tal vanbelastingenopleggen. Ookmagde overheid sancties en straffenopleg- gen aanwie zich niet aan bepaalde (wettelijke) regels houdt (rechterlijke macht) en is zij gelegitimeerd omproportioneel geweld toe te passen (po- litieen leger). Het isduidelijkdatdeoverheiddatniet zomaarkandoen. Zoalsgezegdkan zehaar takenpakket alleenuitrollenvolgensvastgestelde regels, ingebed in van tevoren afgesproken kaders. De overheidheeft geen vrijbrief ommaar vanalles tedoen.Haarwerkruimte is ingekaderd inwettenen regelsdieop democratischewijze tot stand zijn gekomen. Nederland is een democrati- sche rechtsstaat endat betekent dat ookdeoverheidzichmoet houdenaan de geldendewetten en regels. Voor het uitvoerenvanhaar kerntakenheeft deoverheidvandebevolkingdemachtgekregenomhaarrol tekunnenspe- len, binnen de democratisch tot stand gekomenwettelijke en politieke ka- ders. Daarom isoverheidsmacht inNederlandnooit absoluut. Overheidsbestuurmoetopeendemocratischewijze tot standzijngebracht, en de overheidmoet vervolgens handelen volgens democratisch bepaalde regels. Deze regels zijn niet in beton gegoten. Als het goed is evolueren ze meemet de veranderingen inde samenleving. De vraag is gerechtvaardigd ■ Het handhaven van de openbare orde en rechtsorde door middel van rechtsvorming en rechtshandhaving. ■ Het regelenvandebetrekkingen tussende ledenvande samenleving. ■ Het vanuit eenoogpunt van rechtvaardigheidwijzigen vande inkomensverdeling. Het be strijdenvandeergstevormenvanongelijkheid. ■ Het bevorderen of ontmoedigen van bepaalde vormen van gedrag en consumptie door organisaties enburgers. ■ Het verrichten van takendie anderedelen vande samenlevingniet of onvoldoendebehar tigen. ■ Het voortbrengen van goederen en diensten, waaronder collectieve goederen (denk aan dijken, basisonderwijs,maar ook rechtspraak). ■ Het reguleren van demarkt en het corrigeren vanmarktfalen (denk aan de bankencrisis medio2008). Noot vandeauteurs Voor wie hetmeer precieswil weten: G.W. Rijnja geeft in zijnproefschrift Genieten vanweer stand onder de noemer ´Waarom is er de overheid?´ een toegankelijk overzicht vande over heidstaken (Rijnja, 2012, p. 35-49).

24

1.1  Essentiesoverdeoverheid of dewijzewaaroponsdemocratischbestuur zichheeft georganiseerd, nog wel vandeze tijd is. Nu burgers over zo veel meer informatie enmiddelen beschikken, kanhetniet andersdandat zij zelfmeerenmeervragenomdi- rectemachten invloed. Erbestaatnoggeenconsensusoverdevraaghoedit zichgaat vertalen inhet functionerenvanonzedemocratische rechtsstaat. Het is in dit verband van belang op temerken dat de overheid in vele op- zichten fundamenteel verschilt van een particulier bedrijf (Galjaard, 2002, p. 24-25). Deoverheidkanniet gerundwordenals eenbedrijf. Deoverheid doet andere dingen dan een particulier bedrijf, met andere doelstellingen. Zo neemt de overheid vele taken op zich die nooit door het bedrijfsleven gedaankunnenworden, omdat dezeactiviteitengeldkostenengeen finan- ciële winst opleveren – denk aan het scheppen en handhaven van de vei- ligheidmet behulpvanhet leger, hulpverleningsdiensten, politie, inspectie- diensten, het justitieapparaat. De overheid is nooit gericht op het creëren vanwinstgevendegroei, eneenondernemingmoetdaar juistwelopgericht zijn. Ook zorgdragenvoor eenbehoorlijkbestaansniveauvoormensendie daar door omstandigheden zelf nietmeer voor kunnen zorgen, is een taak dieprimairbij deoverheid ligt.Dit soort activiteitenkostdeoverheiduiter- aardookgeld. Daarenboven is het terrein waarop de overheid zich beweegt velerlei en daardoorookvaakcomplexerdandecontextvanbedrijven. Zozijndedoel- stellingen van overheidsbeleid vaakmoeilijk eenduidig te beoordelen, om- dathetbijdezedoelstellingenzeldengaatomééneenvoudig, duidelijkdoel. Daar komt bij dat de geformuleerde doelstellingen vaak het resultaat zijn vanhetafwegenvanverschillendebelangen.Milieumaatregelendienenook altijd rekening te houden met economische belangen die vereist zijn om mensenvaneenzekerbestaansminimum teverzekeren. Overheidsbeleid is daarom altijd een kwestie van oplossingen zoeken voor zeer complexe en samenhangende problemen, waarbij de overheid op hetzelfdemoment op vele (beleids)schaakborden tegelijkertijdactief is.   ‘Deoverheid is geenbedrijf enShell geendemocratie’ Communicatieadviseur, -docenten -auteurR. vanGisteren tekendehet citaat indekopboven aan deze kadertekst op uit demond van J. Wallage (PvdA-politicus en bestuurder). Volgens Van Gisteren verschillen organisaties binnen de overheid en het bedrijfsleven wezenlijk van elkaar (2010). Opdewikipediapaginaover overheidscommunicatiedieVanGisterenbeheert, schrijfthij:  ▲

25

1  Typeringvandeoverheidencommunicatie

Dat de overheid op vele schaakborden tegelijkertijd actief is, heeft vooral temakenmet het feit dat achter het kernbegrip ‘overheid’ eenwaaier van organenenorganisatiesschuilgaat. Eenkleineopsommingvanorganisaties die allemaal tot de overheid behoren, illustreert dat de overheid een veel- koppige gedaante is. Ministeries, provincies, waterschappen, gemeenten, ZBO’s en agentschappen, veiligheidsregio’s, politie en brandweer, justitie, de rechterlijkemacht vormenmet elkaar datgenewatwedeoverheidnoe- men. Al dezeorganenhebben indeuitvoering vanhun takenmet elkaar te maken.Datmaakthetwerkenernietaltijdevengemakkelijkop, enevenmin efficiënter, ook omdat de belangen enwerkwijzen van elk van deze over- heidsorganenniet altijdgelijkoplopen.Het gaat er inhetopenbaarbestuur, ofwel binnende overheid, soms hard aan toe inde poging bepaalde belan- gengerealiseerd tekrijgen.   ‘Overheidsorganisaties voerenpublieke takenuit. Zehebbenwettelijkemonopolies (zoals paspoortenuitgeven) en zeoefenengelegitimeerdemachts- en zelfs geweldstakenuit (douane, belastingen, politie, leger). Daarmeeonderscheiden ze zichvan commerciëlebedrijven. Aan dachtsconcurrentie zou jeeenovereenkomst kunnennoemen,maar bedrijvenwordenvooral door economische concurrentiebeheerst. Voor eenduurzaamvoortbestaanvanorganisaties indemarktsector is efficiëntieeen crucialenorm. Voor overheidsorganisaties gaathet omde zorgvuldigheidbij hetuitvoerenvanhunpublieke taak: het gaat omde rechtvaardigeverdeling van schaarse zaken zoals recht, ruimte, veiligheidenvrijheid. Nietdewet vanvraagenaanbod is bepalend,maar dewettelijkeopdracht vaneendemocratischgelegitimeerdengecontroleerd bestuur. Eenbelangrijkonderscheid is verder dat bedrijvenvoor klantenwerkenenoverheden voor burgers. Eenklantrelatie is tebeëindigen, burger ben jealtijd. Nogeenmarkant verschil: bij bijvoorbeeldeengemeentemaaktdedemocratischgekozenpolitiekeoppositieookdeel uit vanhethoogstebestuursorgaan, degemeenteraad. Bedrijven zijnniet geneigdomopponenten op tenemen inhun raadvanbestuur’ (VanGisteren, 2011). Verschillendebelangen tegelijkertijd Een nieuwe snelweg zal agrarisch en stedelijk gebied doorsnijden. Vanuit diverseministeries zijn beleidsdirecties en uitvoeringsorganen betrokken. Daarnaast hebben provincies en ge meenten, opwier grondgebied de nieuweweg komt te liggen, ook hunwensen en ambities. Tussen alle betrokken overheidsorganisaties bestaan verschillen in opvattingen, wensen en doelen. Endat leidt tot onenigheidengedoe. De gemeenschappelijke opdracht vande verschillende overheidsorganen is omeensamenhangendsysteem instand tehoudenondankshetbestaanvan

26

1.1  Essentiesoverdeoverheid belangentegenstellingen,metalsprimairedoelstellingdesamenleving tebe- sturenendienstbaar tezijnaandebehoeftenvanburgersen samenleving. 1.1.2 Overheidsbestuur Nederland is eenparlementairedemocratie. Daarinheeft de volksvertegen- woordiging, hetparlement, het laatstewoord.Verderbestaatdeoverheiduit een regeringmet een staatshoofd. De rijksoverheid, ofwel de centrale over- heid, omvat ook nog alleministeries, de rechterlijkemacht, Hoge Colleges van Staat, adviescolleges en zelfstandige bestuursorganen. De decentrale overheid bestaat uit provincies, gemeenten en waterschappen. Omdat Ne- derlandeengedecentraliseerdeeenheidsstaat is, hebbendezeorganenwel- iswaar eigenbevoegdheden, maar alleenopdie gebiedenwaarop zij niet in debevoegdheid tredenvandecentraleoverheid.Ookdegekozenvolksverte- genwoordigers indeprovincie(deProvincialeStaten)enbestuurdersvande provincie (Gedeputeerden enCommissaris vandeKoningin) zijnonderdeel van de overheid, net als de volksvertegenwoordigers in de gemeenten (ge- meenteraden) en de gemeentebestuurders (wethouders en burgemeester). Sinds het begin van deze eeuw is het verschil tussen het dagelijks bestuur enhet vertegenwoordigende orgaan in zowel de gemeente als de provincie scherper en transparanter gemaakt, gedualiseerd. Dit heeft gemeentelijk en provinciaal eenzelfde verhouding geschapen die op rijksniveau al bestond. DeTweedeKamergedraagt zichalsde tegenspelervanhet kabinet. De twee duidelijkverschillenderollenvanKamerenerzijdsenkabinetanderzijdszijn een voorbeeld van dualisme. Met het dualisme op gemeentelijk en provin- ciaal niveau is juridisch een einde gemaakt aan het zogehetenmonistische bestel,waarbij bestuurders (wethouders engedeputeerden) zowel deel uit- maakten vanhet dagelijks bestuur als vande controlerende volksvertegen- woordiging. Met het dualistische stelsel zijn de verhoudingen duidelijker geworden. ZoweldeProvincialeStatenalsdegemeenteraadkunnenzichon- afhankelijker opstellen enhun rol vanvolksvertegenwoordiger scherper in- kleuren.Het zal nogwel een tijdjedurenvoordathetdualismeoveralwortel heeft geschotenen iedereen (bijvoorbeeld) beseft dat niet deburgemeester, maardegemeenteraadaanhethoofdvaneengemeente staat.  Veiligheidsregioalsbestuursorgaanop terreinvanveiligheid In Nederland is de veiligheidsregio de bestuurlijke entiteit die de rampen- en crisisbeheer sing organiseert en coördineert. Binnen zo’n veiligheidsregio, een geografisch ingedeeld ge biedwaarvanwe er in ons land 25 kennen, werken gemeenten en hulpdiensten samenmet andere instanties, de zogeheten crisispartners. Dat zijn bijvoorbeeld: waterschappen, Open baar Ministerie (OM), regionale diensten van Rijkswaterstaat, en het Regionaal Militair   ▲

27

1  Typeringvandeoverheidencommunicatie

De (formele) leiding vanhet overheidsbestuur ligt inhanden vanpolitieke bestuurders. Over de keuzes die zemaken en het beleid dat zewillen ont- wikkelen enuitvoeren, leggen zij als gezagsdragers verantwoording af aan democratisch gekozen vertegenwoordigende organen. Denk hierbij aan de TweedeKamer, degemeenteraadendeProvincialeStaten.Hetpolitiekebe- stuur in ons land kent dus twee grootheden. Een soort algemeen bestuur van de volksvertegenwoordigers van de diverse vertegenwoordigende or- ganen, endatwatwehetdagelijksbestuurkunnennoemen.Op landelijkni- veaubestaat het dagelijksbestuuruitministers en staatssecretarissen (het kabinet), ophet provinciale niveauuit de Commissaris vandeKoningin en het collegevanGedeputeerdeStaten, enophet gemeentelijkeniveauuit de burgemeester enhet collegevanBurgemeester enWethouders (B&W). Het dagelijksbestuurwordt ondersteunddoorambtenaren. Sinds het begin van de vorige eeuw vervullen politieke partijen in de Ne- derlandse democratie eenduidelijk herkenbare rol. Zij staan eenbepaalde vormgevingvandemaatschappij voorvanuitbijvoorbeeld religieuzebegin- selen, welbegrepen eigen groepsbelang, of vanuit idealen en waarden als het rechtop individuelevrijheid, zelfontplooiingen/of solidariteit.Opbasis vandesamenlevingdiehenvoorogenstaat schrijvenpolitiekepartijenpar- tijprogramma’s; programma’s die zewillen realiseren als ze op grond van hun verkiezingsresultaat na verkiezingen kunnen toetreden tot het ‘dage- lijksbestuur’. Het is aanelkepolitiekepartij omeenvisieopdemaatschap- pij te ontwikkelen, vanuit deze visie tot eenpartijprogramma te komen en omkwalitatief goedemensen tewervendie zittingkunnennemen indedi- versevertegenwoordigendebestuursorganen. De laatste decennia zijnwe er getuige van dat politieke partijen druk zijn met een interne heroriëntatie. De grondbeginselenworden tegen het licht gehouden en een ‘nieuwe koers voor de toekomst’ wordt op papier gezet. Steedsmindermensen zijnpartijpolitiek actief ennogmaarweinig kiezers Commando (RMC) ofwel de krijgsmacht. Daarnaast zijn er nog andere (private) organisaties dieeenbelangrijke rol kunnen spelenbij decrisisbeheersingvanwegehunessentiële functie in de samenleving, hun expertise en capaciteiten. Denkdaarbij aan ziekenhuizen, deKoninklijke Nederlandse Reddingsmaatschappij (KNRM), het Rode Kruis, ProRail, NS, en aan bedrijven, zoals energiebedrijven (stroomuitval) en industrie (chemischongeluk). Een veiligheidsregio voert op verzoek vande gemeentenopbasis van gemeenschappelijkheid takenuit ophet gebiedvan rampenbestrijdingen crisisbeheersing. Alleburgemeesters vande gemeenten inde regio vormenhet algemeenbestuur. De veiligheidsregiowordt aangestuurd doormiddel van ‘verlengd lokaal bestuur’. Dit betekent dat elke gemeenteraad invloedheeft opbijvoorbeelddebegrotingendaarmeeophet beleiddatdeveiligheidsregiovoert.

28

1.1  Essentiesoverdeoverheid zijn trouw aan éénpartij. Inonze tijd vervullenpolitieke partijennietmeer de spilfunctie die zij in de vorige eeuw gaandeweg zijn gaan vervullen. De tijd zal lerenwelke rol en functie voor politieke partijen in ons bestel blijft weggelegd.DesocioloogW. Schinkel geeft inzijnboek Denieuwedemocratie (2012) eenvoorzet voor deherinrichtingvanhetNederlandsepolitiekebe- stel.Naarzijn inzichtvraagtonze tijdomvormenvanpolitiekdienietzozeer wortelen inhetverledenmaarpassenbijdehuidigeactualiteit, enwaarinde politiekhet opneemt tegendemacht vandemarkt endemassamedia.   Staatsinrichting InNederland kennenwe een parlementaire democratie, een constitutionelemonarchie, een constitutionele parlementairemonarchie, een gedecentraliseerde eenheidsstaat, een consen susdemocratie, een rechtsstaat enpolitieke instituties. Parlementaire democratie is een representatieve (indirecte) democratie. Dit is een regerings vormwaarbij de bevolking vertegenwoordigers kiest die het bestuur uitvoeren. Vanwege de periodiekemachtsverschuivingen via verkiezingen, en door het feit datmensen deel kunnen uitmakenvanmeerderegroeperingen, zal eenzekerevenwichtontstaan, enwordtvoorkomen dat ééngroeperingoverheerst. In een parlementaire democratie hebben de burgers via gekozen vertegenwoordigers in het parlement, de wetgevendemacht, invloed op het beleid. In het parlementaire systeem ont leentdeuitvoerendemacht,de regering,haarmandaataanhetvertrouwenvanhetparlement. Constitutionelemonarchie is een vorm vanmonarchiewaarbij niet slechts de koning bepaal de bevoegdheden bezit, maar waar naast hem diverse andere ambten, eigen constitutionele (grondwettelijke) bevoegdhedenbezitten. Constitutionele parlementairemonarchie is een combinatie van eenparlementairedemocratie eneen constitutionelemonarchie. Ditwil zeggendat demacht ligt bij dekoning, deministers en bij het parlement.Wel is inNederlanddemacht vande koning zeer beperkt. Volgens het Statuut voor het Koninkrijk derNederlanden art. 2 is de koning onschendbaar en zijndemi nisters verantwoordelijk. Deministers dragen dus deministeriële verantwoordelijkheid voor hetdoenen latenvandekoning. Gedecentraliseerde eenheidsstaat is een staatsvormwaarbij territoriale eenheden binnen een eenheidsstaat zelfstandigebevoegdhedenhebben.Decentralisatiewil zeggendatde landelijke overheid een aantal takenheeft afgestaan aande gemeentelijke enprovinciale overheid. Een heidsstaatbetekentdatdenadruk inonze staat ligtopde landelijkeoverheidendatdemacht vanwaterschap, provincieengemeenteondergeschikt is aandemacht vande landelijkeover heid. Zij moeten zich voegen naar het landelijk beleid en kunnen alleen eigen beleidmaken alshet om zakengaatdiealleenhetwaterschap, deprovincieof degemeentebetreffen.  ▲

29