ha beveget skolen lenger vekk fra målet om skolen
som en arena for bærekraftig utvikling.
«Governance without a government»
At internasjonale organisasjoner er med på å styre
den norske skolen, er et relativt nytt fenomen. På
1900-tallet ble skoler stort sett styrt innenfor stat-
lige rammer. Rammene for utdanning ble definert
av staten i samspill med blant annet eksperter,
skolestyrer, rektorer og lærere. Dette er i stor grad
tilfelle også i dag. I 2014 styrer den norske staten
skolen gjennom statsbudsjettet, opplæringslova,
forskrift til opplæringslova og læreplanverk, i sam-
spill med blant annet skoleeiere, skoleledelse og
relevante organisasjoner. Men i 2014 er styringen
av skolen også påvirket av internasjonale organi-
sasjoner. Slike organisasjoner påvirker skolen, og
mange andre deler av samfunnet, på ulike måter.
I akademiske analyser av global styring («global
governance») har slik styring blant annet blitt be-
skrevet som «governance without government».
Det kan skilles mellom ulike former for global sty-
ring avhengig av hvilke styringsinstrumenter som
anvendes. To hovedformer for rettslige styrings-
instrumenter er «hard law» og «soft law», hvor
«hard law» blant annet brukes som betegnelse på
normer som pålegger stater presise forpliktelser
som kan håndheves av uavhengige organer som
internasjonale domstoler, mens «soft law» brukes
om normer som mangler slike egenskaper.
Som nevnt er FNs tiår for utdanning for bære-
kraftig utvikling et globalt styringsinitiativ som
forsøker å påvirke skolen i en mer bærekraftig ret-
ning. Denne styringen skjer ikke igjennom noen
klart definerte folkerettslige forpliktelser som kan
håndheves av uavhengige organer («hard law»). I
stedet forsøker FNs utdanningstiår å styre skolen i
en mer bærekraftig retning gjennom anbefalinger
og andre uforpliktende «soft law»-mekanismer,
som definerer standarder og indikatorer som sko-
len kan vurderes og evalueres etter.
Videre har flere forskere, i en rekke internasjo-
nalt publiserte artikler, vist at OECDs PISA-pro-
gram også fungerer som et internasjonalt styringsi-
nitiativ, fordi det har hatt betydning for skoleutvik-
lingen i mange land. (Grek 2009; Wiseman 2010;
Bulle 2011; Bogdandy &Goldman 2012; Lingard et
al 2013; Simola et al 2013; Takayama, 2013). I likhet
med FNs utdanningstiår for bærekraftig utvikling
påvirker heller ikke OECDs PISA-program skolen
gjennom «hard law», men igjennom «soft law»-
mekanismer som gir mulighet for å evaluere skolen
og rangere forskjellige lands skolesystem.
Sett i lys av hvilke forpliktelser som er inngått
for å følge opp FNs tiår for bærekraftig utvikling,
kunne en tro at det skulle hatt større gjennom-
slagskraft enn OECDs PISA-program. FNs tiår
er globalt, det er forankret i en rekke politiske
erklæringer, og enkelte sentrale ingredienser i en
utdanning for bærekraftig utvikling er også nedfelt
i noen folkerettslige forpliktelser
1
.
Til sammenligning er det ingen land som har
forpliktet seg til å endre sine utdanningssystem for
å skåre høyere på PISA. Alle OECD-land har rett,
men ingen plikt til å ta del i PISA. PISA-undersø-
kelsene gjennomføres hvert tredje år. Minimum
5000 elever i alderen 15–16 år fra hvert land tar del
i undersøkelsen, og undersøkelsen tar et par timer
å gjennomføre. Elever bruker altså ikke mye av sin
skoletid til å ta del i PISA. Likevel viser forskning
at PISA har hatt stor påvirkning på skoler verden
over. Det snakkes om et «PISA-sjokk» – hvorfor
fins det ikke et tilsvarende «bærekraftsjokk» i FNs
utdanningstiår for bærekraftig utvikling? Hvorfor
har PISA lykkes med å påvirke skolen mer enn
FNs utdanningstiår?
«Governance by information»
PISA er et eksempel på det enkelte jurister omta-
ler som «governance by information» (Bogandy
& Goldman 2012), eller styring gjennom informa-
sjon. OECD har gjennom etableringen av PISA i
1997 etablert et system for å måle «forbedring av
resultater» som har vist seg å være et effektivt in-
strument for å påvirke skolen. I 2012 deltok 65 land
PISA, hvorav 34 var OECD-land i. Resultatene fra
PISA blir presentert i form av tall og rangeringer
av land. For massemediene og politikerne er det
enkelt å ta tak i disse målingene og hevde at skolen
er for dårlig. Det ser likevel ut til å være få journa-
lister og politikere som virkelig kjenner innholdet
i PISA-testene og som vet hva disse testene faktisk
Bedre Skole nr. 2
■
2014
14
