SLP 08 (2014)

STUDI E Z L IDSKÝCH PRÁV Č. 8 STUDI ES IN HUMAN RIGHTS VOL . 8

DNES MIGRANTI – ZÍTRA UPRCHLÍCI? Postavení migrantů, kteří potřebují ochranu, v mezinárodním právu

Věra Honusková Eliška Flídrová Linda Janků (eds.) a kol.

Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta

Praha 2014

Recenzenti: JUDr. Pavel Pořízek, Ph. D.

Kancelář veřejného ochránce práv, Brno JUDr. Ondřej Svaček, Ph. D., LL.M. Právnická fakulta Univerzity Palackého, Olomouc

Tato monografie vychází v rámci projektu UNCE č. 204006 „Výzkumné cen- trum pro lidská práva“. Některé texty vznikly s podporou projektů PRVOUK č. 04 „Institucionální a normativní proměny práva v evropském a globálním kon- textu“, PRVOUK č. 43 „Geografie“ a SVV č. 260111/2014.

KATALOGIZACE V KNIZE – NÁRODNÍ KNIHOVNA ČR

Dnes migranti – zítra uprchlíci? : postavení migrantů, kteří potřebují ochranu, v mezinárod- ním právu / Honusková Věra Flídrová Eliška Janků Linda (eds.) a kol. – Praha : Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2014. – 196 s. – (Studie z mezinárodního práva ; č. 8 = Studies in human rights ; vol. 8) Vyd. v nakl. Eva Rozkotová ISBN 978-80-87975-23-7 (Univerzita Karlova. Právnická fakulta)

314.151.3-054.7 * 314.151.3-054.73 * 341.231.14 * 341 * 341.171(4) – emigranti – právní postavení – uprchlíci – právní postavení

– nucené vystěhování – ochrana lidských práv – mezinárodní právo – evropské právo – kolektivní monografie 341 – Mezinárodní právo [16]

Za podporu děkujeme kanceláři Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky v České republice.

© 2014 UNHCR / Ivor Prickett © Výzkumné centrum pro lidská práva při PF UK v Praze a autoři, 2014 Vydala Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, ediční středisko v nakladatelství Eva Rozkotová, Na Ptačí skále 547, 266 01 Beroun

ISBN 978-80-87975-23-7

OBSAH

ÚVODNÍ SLOVO Eliška Flídrová, Věra Honusková, Linda Janků 5 I. NOVÉ TRENDY NUCENÉ MIGRACE A „NEPRAVÍ“ UPRCHLÍCI 7 Kdo jsou „nepraví“ uprchlíci a jaké je jejich postavení v mezinárodním právu? Věra Honusková 9 II. PRÁVNÍ POSTAVENÍ NEPRAVÝCH UPRCHLÍKŮ I: ENVIRONMENTÁLNÍ MIGRANTI 35 Fenomén environmentální migrace Robert Stojanov, Ilan Kelman, Barbora Duží 37 P ostavení a ochrana environmentálních migrantů v mezinárodním právu Karolína Žákovská 47 Práce Komise OSN pro mezinárodní právo v oblasti ochrany osob v případě katastrof Pavel Šturma 67 Zánik státu jako důvod pro migraci a jeho právní následky Milan Lipovský 71 Migranti z „potápějících se“ ostrovů v rozhodovací praxi států Barbora Matějková 78 Vztah rozvojových projektů a environmentální migrace Martina Hájková 83 III. PRÁVNÍ POSTAVENÍ NEPRAVÝCH UPRCHLÍKŮ II: VÁLEČNÍ MIGRANTI 95 Váleční uprchlíci, možnosti jejich ochrany (dočasná a doplňková ochrana) Věra Honusková 97 Možnosti (lidsko)právní ochrany válečných migrantů před zneužitím v rámci vojenské strategie bojujících stran Tomáš Bruner 108 IV. PRÁVNÍ POSTAVENÍ NEPRAVÝCH UPRCHLÍKŮ III: NEPŘÍMÁ OCHRANA NEPRAVÝCH UPRCHLÍKŮ 121 Nepriama ochrana nepravých utečencov prostredníctvom judikatury Europského súdu pre ľudské práva Ján Šikuta 123

3

Navracení uprchlíků přicházejících přes Středozemní moře: „non-refoulement“ na volném moři Eliška Flídrová Legalita zásahů do práva na osobní svobodu migrantů v kontextu Evropské úmluvy o lidských právech a judikatury Evropského soudu pro lidská práva Miloš Kulda Diplomatické záruky a jejich přípustnost při navracení osob s ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva Miroslav Kaštyl Kolize práv migrantů s dalšími dotčenými zájmy: souběh extradičního a azylového řízení a problém tzv. předběžné vazby Viktor Kundrák

131

146

155

165

V. ZÁVĚR – CONCLUSION

171

Dnes migranti, zítra uprchlíci? Linda Janků , Věra Honusková, Eliška Flídrová Today Migrants, Tomorrow Refugees? Linda Janků , Věra Honusková, Eliška Flídrová

173

179

SEZNAM ZDROJŮ

185

4

ÚVODNÍ SLOVO

Eliška Flídrová, Věra Honusková, Linda Janků 1 Váleční migranti či environmentální utečenci. Skupiny osob, jejichž status není sou- časným mezinárodním právem nikterak upraven. Dnes jsou to migranti. Mohou ale být, s ohledem na to, že potřebují ochranu, zítra uprchlíky? Mohou být v budoucnu podřazeni pod definici uprchlíka, anebo je možné, že se v mezinárodním právu for- muje nějaká smluvní odpověď reflektující potřebu úpravy jejich postavení, či se o ní alespoň debatuje? Jak můžeme tyto skupiny osob, námi nazvané jako „nepravé“ uprch- líky, definovat, a jakým způsobem k nim současné mezinárodní právo přistupuje? Jaké právní postavení (případně ochranu) jim současné mezinárodní právo nabízí? Hledání odpovědí na tyto a další související otázky je cílem této publikace. Na hledání odpovědí se v ní podílejí autoři působící v mnoha oblastech práva, někteří pocházejí z akademické sféry, jiní jsou soudci, další pracují ve státní správě či v neziskovém sektoru. Právě tato rozmanitost umožňuje nahlédnout zkoumanou problematiku tak důkladně, jak jí náleží. Kniha je rozdělena do pěti částí. V první části (I.) se Věra Honusková zabývá problé- mem existence osob, které potřebují ochranu, ale nenaplňují definici uprchlíka, a vyme- zuje samotný termín „nepravý uprchlík“ a jeho význam. Přibližuje také, jaké možnosti ochrany dává nepravým uprchlíkům současné mezinárodní a evropské právo. Její stať téma ukotvuje a dává základy pro další zkoumání v kapitolách, které následují. Další dvě části publikace (II. a III.) jsou obsáhlejší a přímo se věnují jednotlivým skupinám migrantů, které by bylo možné pod pojem „nepraví“ uprchlíci zahrnout. Tito „nepraví“ uprchlíci jsou v nich rozděleni do dvou skupin, a sice na environmen- tální uprchlíky (druhá část), a válečné uprchlíky (třetí část). Úvodem druhé části je představena typologie environmentálních migrantů a rela- tivně nově zkoumaný fenomén environmentální migrace obecně, jež vymezuje stať Roberta Stojanova, Ilana Kelmana a Barbory Duží. V následujícím příspěvku si Karolina Žákovská klade otázku, které z environmentálních migrantů lze považovat za „nepravé uprchlíky“, a zamýšlí se nad jejich postavením a ochranou v mezinárodním právu. Ve svých úvahách de lege ferenda přitom dochází k závěru, že univerzální kvaziuprch- lická úprava nemusí být v tomto případě tím nejvhodnějším řešením. Užším tématem, prací Komise OSN pro mezinárodní právo v oblasti ochrany osob v případě kata- strof, se zabývá Pavel Šturma, který čtenářům přibližuje návrh článků této komise ukazující možný směr mezinárodněprávní úpravy tohoto problému. Na otázku, jaké jsou současné možnosti řešení právních následků spojených s tzv. potápějícími se státy a zánikem státu jako důvodu pro nucenou migraci, odpovídá Milan Lipovský. Na něj navazuje Barbora Matějková, která se podrobněji věnuje migraci z potápějících se ost- rovů a popisuje rozhodnutí novozélandského soudu v případu žadatele o azyl z ost- 1 Děkuji Mgr. Elišce Flídrové a Mgr. et Mgr. Lindě Janků (asistentka na Katedře mezinárodního a evrop- ského práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity) za jejich komentáře k předběžné verzi této statě.

5

rova Kiribati, jehož domov postupně mizí v oceánu důsledkem klimatických změn. Poslední kapitolou druhé části publikace je text Martiny Hájkové, která se zamýšlí nad vztahem environmentální migrace a rozvojových projektů. Zabývá se mimo jiné tím, co je to rozvojový projekt, jaká jsou kritéria pro zhodnocení jeho pozitivních a negativních vlivů a zda existuje odpovědnost států za negativní vliv rozvojových projektů na environmentální (nucenou) migraci. Třetí část publikace pojednává o válečných uprchlících. Hned v úvodu tento pojem vymezuje Věra Honusková a uvažuje o tom, zda lze válečné uprchlíky v současném mezi- národním právu ochránit. Na ni pak navazuje Tomáš Bruner, který se zabývá přípa- dy, kdy se lidé prchající před násilím nechtěně stávají nositeli samotného násilí a jsou ve svém zranitelném postavení zneužiti jako součástí vojenské strategie bojujících stran. Čtvrtá část (IV.) se zaměřuje na otázku možnosti a rozsahu nepřímé ochrany „nepra- vých“ uprchlíků, a to především prostřednictvím Evropské úmluvy o lidských prá- vech (EÚLP) a na ni navázané judikatury Evropského soudu pro lidská práva (ESLP). Na možné provázání závazků plynoucích z čl. 3 EÚLP s nepřímou ochranou válečných uprchlíků před navrácením se zaměřil Ján Šikuta. Otázku, zda a jak jsou před navrace- ním chráněni váleční migranti nacházející se na volném moři, kteří připlouvají vyhle- dat ochranu do bezpečnějších oblastí, si klade Eliška Flídrová. Rozebírá problematiku search and rescue operací a to, zda je možná ochrana válečných migrantů na volném moři pomocí non-refoulement. Popisuje také případ ESLP Hirsi Jamaa a další v Itálie. Používáním diplomatických záruk v případech navracení osob do států, kde by těmto osobám mohlo hrozit mučení či jiné nedovolené zacházení, se zabývá Miroslav Kaštyl, který ve svém příspěvku popisuje důvody současného používání záruk ze strany států a podrobuje je kritické analýze z pohledu principu non-refoulement. Miloš Kulda se zabývá problematikou legality zásahů do osobní svobody migrantů a klade si otázku, jak ochranu osobní svobody řeší EÚLP, jaký je její průnik s Listinou práv EU a jaká je při řešení této problematiky úloha a význam ESLP. Problematika souběhu extradičního a azylového řízení ve světle judikatury ESLP je pak rozebrána v posledním příspěvku čtvrté části publikace Viktorem Kundrákem, který se věnuje otázce slučitelnosti vyhošťo- vací či vydávací vazby s EÚLP, rozebírá materiální a procesní požadavky, které musí tako- vá vazba splňovat, a ukazuje, jaké mohou v této souvislosti nastat praktické problémy. Publikaci pak v její poslední části uzavírá závěrečná reflexe a kritické zamyšlení edi- torek. Na základě dílčích závěrů, k nimž v jednotlivých statích dospěli jejich autoři, se v ní snaží nalézt odpovědi na otázky vymezené v úvodu a předestřít své zhodnocení problému, jenž je vymezen již samotným názvem publikace a determinuje celý její obsah, tedy zda mohou být dnešní migranti již zítra uprchlíky.

6

I.

NOVÉ TRENDY NUCENÉ MIGRACE A „NEPRAVÍ” UPRCHLÍCI

KDO JSOU „NEPRAVÍ” UPRCHLÍCI A JAKÉ JE JEJICH POSTAVENÍ V MEZINÁRODNÍM PRÁVU? ͷ

Věra Honusková 2 I ve 21. století potřebují statisíce lidí pomoc. Je zřejmé, že na světě je stěží možné najít osobu, která by nepotřebovala nějakou formu pomoci, ať už materiální, či jinou. Někteří lidé však potřebují pomoc k tomu, aby přežili, nikoli „pouze“ k tomu, aby žili lépe. Bývá to pomoc zdravotní, pomoc ve formě jídla, vody, poskytnutí přístřeší, anebo pomoc ve formě ochrany před nebezpečím ze strany jiných lidí, či před přírodou. Jen část takto vymezené pomoci je v mezinárodním právu ošetřena a zatím, s výjimkou principu non-refoulement (v omezeném rozsahu), 3 pouze smluvně. Určité – smluvně vymezené – osoby mají šanci ji získat. Těmito osobami jsou uprchlíci. 4 Zatím stále zůstávají jedinými, komu je v mezinárodním právu na univerzální úrovni zaručena pomoc z důvodu, pro který odcházejí ze své země. Kdo jsou osoby, které potřebují pomoc? Pro příklad není třeba chodit (geograficky) daleko. Lze se podívat na fotografie osob, které se plaví do Evropy po Středozemním moři na vratkých plavidlech, lze se dívat na jednotlivé obličeje a odhadovat, jakou potřebují pomoc. Podle toho, jaká bude odpověď, je možné rozlišit pasažéry právě na uprchlíky, a osoby ostatní. Mezi osobami ostatními ale budou velmi pravděpodob- ně takoví, kteří potřebují pomoc stejně, jako ji potřebují uprchlíci, obtížnost jejich situace je velmi podobná a potřebnost pomoci stejná. Nenaplňují ale definici uprchlíka takovou, jakou ji dává současné mezinárodní právo na univerzální úrovni. Proč je postavení těchto osob, zde označených jako nepraví uprchlíci, v této a násle- dujících částech knihy zkoumáno? Z určitých důvodů jsou totiž z masy oněch ostat- ních vyděleny. Na tom, že potřebují ochranu, u některých z nich panuje shoda jak v nauce, tak i u řady států, které jejich postavení v některých případech i smluvně upravily. 5 Tyto osoby jsou totiž vystaveny hrozbě újmy stejně jako uprchlíci. Je jich větší množství, stejně jako uprchlíků. Je tedy zřejmé, že de facto o uprchlíky (v séman- 1 Děkuji Mgr. Elišce Flídrové a Mgr. et Mgr. Lindě Janků za jejich komentáře k předběžné verzi této statě. 2 Odborná asistentka Katedry mezinárodního práva Právnické fakulty Univerzity Karlovy. 3 Nemožnost navrácení osoby je upravena v několika úmluvách (či je z nich dovozována). Kupříkladu státy, které jsou smluvní stranou Úmluvy o právním postavení uprchlíků, jsou (až na výjimky) povinny nenavrátit osobu na hranice zemí, kde by byl ohrožen její život či osobní svoboda z vymezených důvodů, srov. čl. 33 odst. 1 a 2 dané Úmluvy. Obdobný zákaz je dovozován z čl. 7 Mezinárodního paktu o občanských a politic- kých právech z roku 1966 a dalších. Rozsah non-refoulement se ve smlouvách liší, společný jmenovatel vidíme v zákazu mučení; v tomto rozsahu lze hovořit o obyčejovém zákazu navracení. Pomoc osobě spočívá v ne- navrácení. Jediný univerzální smluvní instrument, který garantuje zároveň určité zacházení, je Úmluva o právním postavení uprchlíků. Zde srov. řadu publikací, mezi jinými WOUTERS, C.W. International Legal Standards for the Protection from Refoulement. Antwerp/Oxford/Portland: Intersentia, 2009. 4 Pokud státy takové osobě poskytnou možnost pobývat na svém území, musejí jí zároveň garantovat výho- dy v Úmluvě uvedené. 5 Příslušné smluvní normativitě se věnuji v následujících částech statě podrobně.

9

tickém smyslu slova) jde, a určitá ochrana – obdobná jako uprchlíkům – jim může být za určitých vymezených okolností poskytnuta. Pokud obě kategorie porovnáme, zjistí- me, že již nyní jsou počty nepravých uprchlíků vyšší, než počty uprchlíků. Kupříkladu jen počet vnitřně přesídlených osob je dvojnásobný, 6 počty osob odcházejících z důvo- dů ohrožení životního prostředí jsou odhadovány ještě vyšší. 7 Na následujících stránkách bude v této stati – s ohledem na výběr pojmenování osob, jimž je celá publikace věnována – nejprve vymezen pojem uprchlík. Vůči to- muto pojmu je možné se vymezit jak negativně (nepraví uprchlíci nejsou uprchlíky, a to z těchto konkrétních důvodů), tak pozitivně (v mnoha aspektech je jejich situace podobná, shodu lze najít v těchto konkrétních důvodech). Pak se budu zabývat skupi- nami, které jsem si pod pojmem nepravý uprchlík zařadila, a rozeberu jednotlivá krité- ria, která jsem pro výběr zvolila. Ta budou následně aplikována na jednotlivé skupiny nepravých uprchlíků a nakonec uváženy možnosti řešení jejich postavení. S ohledem na rozsáhlost zkoumané problematiky je nutno uvést, že se zde jedná o pouhý nástin problému. Stejně tak je nutno pracovat s pouhou výsečí obsáhlého zpracování v literatuře. 8 ͷ. Vymezení pojmu uprchlík a nepravý uprchlík ͷ.ͷ Vymezení uprchlíka v současném mezinárodním právu Ϳ Z hlediska pozitivního práva je vymezení pojmu uprchlík i pojmu nepravý uprch- lík poměrně snadné. Definice uprchlíka (pravého uprchlíka) je na univerzální úrovni uchopena Úmluvou o právním postavení uprchlíků (dále jen Úmluva). 10 Zde je stano- veno, že uprchlíkem se dle dikce uvedené úmluvy rozumí „ osoba, která se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy z pronásledování z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným oba- vám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhle- dem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit .“ 11 Uprchlík může být

6 Srov. publikace UNHCR, zejm. UNHCR. UNHCR Global Trends 2012, UNHCR Global Trends 2011, vše dostupné na stránkách UNHCR, www.unhcr.org. 7 Již nyní by mohlo být ve světě okolo 50 milionů osob migrujících z těchto důvodů. Srov. MYERS, N. Environmental Refugees, In: Population and Environment, 1997, 19(2). 8 Využívám základní literaturu a některé základní články z renomovaných časopisů, dokumenty relevant- ních mezivládních organizací či UNHCR využívám spíše ilustrativně. 9 Ochranu uprchlíků upravuje ještě řada dalších instrumentů, kupříkladu věnovaných ochraně lidských

práv obecně, či do určité míry i právo humanitární atd. 10 Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951. 11 Srov. čl. 1A Úmluvy.

10

z ochrany vyloučen, pokud jí není hoden, kupříkladu protože spáchal zločiny podle mezinárodního práva. 12 S výjimkou asijsko-pacifického regionu existují ve všech dalších regionech 13 lokální úpravy uprchlictví, obsahující i širší definici uprchlíka. Nejsou samozřejmě způsobilé změnit univerzální úpravu a rozšířit definici uprchlíka stricto sensu . Jedná se o další formy ochrany, které se ve dvou regionech nazývají shodně jako úprava univerzální, ve třetím byly nazvány odlišně 14 ; a státy na ně v některých případech navázaly shodná práva, resp. výhody, jaké jsou dány uprchlíkům. Výše uvedená osoba je považována za uprchlíka momentem, kdy překročí hranice státu svého původu. Stát, který ji na svém území přijme, jí poskytne ochranu, čímž se rozumí poskytnutí řady výhod, resp. oprávnění, které Úmluva přináší. Toto řešení je pro uprchlíka dočasné, Úmluva obsahuje důvody, pro které je ochrana odnímána. Obsahuje také důvody, pro které nebude poskytnuta. S pojmem uprchlík a poskyto- váním ochrany ze strany státu je zároveň spojeno značné množství otazníků. Počínaje tím, jak interpretovat definici uprchlíka, což se při neexistenci smluvního kontrolního mechanismu, který by sjednocoval výklad, jeví jako zásadní, přes to, zda, a případně který, stát má povinnost uprchlíka na svém území přijmout a poskytnout mu ochranu, až po otázku rozsahu povinnosti nenavracení uprchlíka (non-refoulement na volném moři apod.). Těmto otázkám nebude dále věnována pozornost, je ale vhodné poukázat na to, že ani poskytování ochrany pravým uprchlíkům není něco, co by bylo státy přijímáno bez dalšího, něco, co by bylo právně bezproblémové. Uprchlíky byli v historii i jiní, nejen osoby shora uvedené. Ve 20. letech 20. století byla za uprchlíka považována „ [k]aždá osoba ruského původu, která nepožívá, nebo která déle nepožívá ochrany vlády Svazu Sovětských socialistických republik a nenabyla jinou příslušnost. (…) Každá osoba arménského původu, dříve poddaný Otomanské říše, která nepožívá, nebo která déle nepožívá, ochrany vlády Turecké republiky a nenabyla jinou pří- slušnost. “ 15 Později se uprchlíkem („uprchlíkem z Německa“) rozuměla „ kterákoli oso- ba, která byla usazena v této zemi, nedisponovala jinou státní příslušností než německou, a u které je zjištěno, že de iure anebo de facto nepožívá ochrany vlády Říše. “ 16 To znamená, že právní ukotvení pojmu se měnilo a záleželo na dohodě států, komu poskytnou dobrodiní ochrany. Předchozí věta se zdá samozřejmou, avšak v ní řečené je vhodné si připomenout pro lepší posouzení dnešní situace. 12 Srov. čl. 1F Úmluvy. 13 Regiony zde člením podle geografického členění, které je používáno Organizací spojených národů pro statistické účely, srov. http://unstats.un.org/unsd/methods/m49/m49regin.htm (otevřeno 12. 2. 2014). 14 V Latinské Americe a v Africe je další forma ochrany ve smluvních instrumentech přiřazena k převzaté univerzální definici uprchlíka a ponechána pod stejným názvem, v právu Evropské unie je nazvána ochra- nou doplňkovou. 15 Ujednání z 12. května 1926 týkající se vydávání průkazů totožnosti arménským a ruským uprchlíkům. Stranami tohoto instrumentu se stalo jen 23 států, srov. JÍLEK, D. Odpověď mezinárodního práva na hro- madné uprchlictví. Acta Universitatis Brunensis Iuridica. Brno: Masarykova univerzita, 1996. S. 19. 16 Prozatímní ujednání o postavení uprchlíků pocházejících z Německa z roku 1936.

11

ͷ.͸ Vymezení nepravého uprchlíka Za nepravého uprchlíka lze negativním vymezením považovat kohokoli, kdo není uprchlíkem, ale kdo zároveň potřebuje ochranu a naplňuje určité znaky. Pro vymezení toho, kdo je nepravým uprchlíkem, byla zvolena kritéria, která jsou relevantní i pro právo uprchlické. Kritéria, která opodstatňovala nutnost úpravy posta- vení uprchlíků, nutnost poskytnutí jim určitých výhod, kritéria, která odůvodňovala jejich zvláštní postavení ve vztahu k domovskému státu. Podobnost skupin nemusí mít nutně za následek shodné zacházení s nimi, je však indikátorem podobné potřebnosti odpovědi ze strany států. Proto je zvoleno, za prvé, kritérium hromadnosti či masovos- ti . Za nepravého uprchlíka je v tomto textu sice považován jednotlivec, který ale tvoří součást proudu. Za druhé je za důležitou považována existence hrozby újmy, která je ve smluvně definované podobě conditio sine qua non i pro uprchlíky. Nepraví uprchlíci odcházejí ze svých domovů kvůli okolnostem, jež nemohou ovlivnit, kterým se nemo- hou postavit, či na místě setrvat, aniž by riskovali újmu. Za relevantní je vhodné i pro tuto kategorii považovat až určitý stupeň újmy. Je totiž také zřejmé, že ne všichni, kdo budou moci být podřazeni pod zmíněné skupiny, budou v tak zásadním ohrožení, že budou nuceni utíkat ze svých domovů. Typicky to bude otázka u migrace environ- mentální, kde poškození životního prostředí může být vyšší i nižší intenzity, 17 a podle toho bude v nebezpečí ten který zájem osoby. Za třetí kritérium je zvoleno kritérium společenské percepce, tedy vnímání určitých skupin jako skupin potřebných ochrany. Nepraví uprchlíci jsou jako potřební široce označováni v odborné literatuře, případně relevantními mezinárodními organizacemi, a zejména jsou takto akceptováni v určité míře i ze strany států. Za nepravé uprchlíky na následujících řádcích považuji migranty válečné, migranty environmentální a vnitřně přesídlené osoby (dále též „IDPs“, internally displaced per- sons ). Výčet osob, které potřebují ochranu, tím rozhodně není úplný. Je možné uva- žovat i o dalších skupinách, např. o osobách prchajících před extrémní bídou. 18 Tyto skupiny také nejsou podle obvyklé 19 interpretace jako uprchlíci vnímáni. ͷ.͹ Právní ukotvení nepravých uprchlíků (kritérium společenské percepce) ͸Ͷ ͷ.͹.ͷ Definice nepravých uprchlíků Výše jsem uvedla, že pod pojem nepravý uprchlík řadím environmentální migranty, válečné migranty a IDPs. Koho si lze pod uvedenými pojmy představit? Čtenář jistě 17 Srov. také KÄLIN, W., SCHREPFER, N. Protecting People Crossing Borders in the Context of ClimateChange Normative Gaps and Possible Approaches: Legal and protection policy research series. UNHCR. Switzerland: UNHCR, 2012, s. 62. 18 Srov. FOSTER, M. International Refugee Law and Socio-Economic Rights: Refuge from Deprivation. Cambridge: Cambridge University Press, 2007. 19 Obvyklou interpretací míním tu, kterou uplatňují státy či UNHCR. 20 Právním ukotvením se zabývají také další statě této publikace věnované environmentálním migrantům a válečným migrantům.

12

představu o významu zmíněných pojmů má. Existuje ale právní definice, se kterou je třeba v analýze zacházet? Environmentální migranti nejsou definováni v žádném smluvním instrumentu mezinárodního práva; o to více možných definic nalezneme v literatuře či materi- álech nevládních organizací. Jedno z prvních – patrně nejznámější – vymezení učinil Essam El-Hinnawi ve zprávě pro OSN, 21 další nalezneme například v dokumentech Mezinárodní organizace pro migraci. 22 Z právního hlediska je velmi zajímavá podrob- nější definice, která je založena na kategorizování environmentálních migrantů. 23 Jen některé uvedené kategorie totiž mohou spadat pod ony nepravé uprchlíky, ježto ostat- ním nebude hrozit tak závažná újma, případně na ni bude moci jejich domovský stát reagovat (či se snažit reagovat). 24 Otázka odpovědnosti státu je podle mého názoru jinými vědními obory – které ovšem jediné definice u této podkategorie tvoří – opo- míjena. Je to ale právě role státu, která odlišuje osoby, u kterých by se (možná) mělo uvažovat o pomoci ze strany mezinárodního společenství. Podle zmiňované definice lze členit skupinu environmentálních migrantů na 1. environmentálně motivované migranty, kteří „ opouštějí místo svého bydliště relativně dobrovolně, preventivně , kvůli vážné environmentální hrozbě (např. znečištění životního prostředí) “ (zvýraznění dopl- něno). 2. environmentální přesídlence, kteří „ jsou nuceni opustit své bydliště kvůli ohrožení svých životů, živobytí a prosperity, které se ocitly ve vážném nebezpečí z důvodu negativního působení environmentálních procesů nebo přírodních katastrof, případně i lid- ské činnosti (černobylská katastrofa) “ (zvýraznění doplněno). Tuto kategorii lze dále dělit na podkategorie podle rychlosti přicházejících změn, a to a) váhavé environmentální přesídlence, kteří odcházejí kvůli dlouhodobým problémům, a b) okamžité environ- mentální přesídlence, kteří prchají před náhlou katastrofou, resp. po ní. Poslední sku- pinu označují za „ 3. plánované přesídlence, kteří nuceně opouštějí své bydliště v důsledku 21 Tyto osoby byly donuceny opustit dočasně nebo trvale opustit své původní bydliště v důsledku výrazného narušení životního prostředí, ať již vzniklým přirozeně, anebo způsobeného člověkem, které ohrozilo jejich život (existence) či závažně ovlivnilo kvalitu jejich životů. Výrazným narušením životního prostředí se zde rozumí jakékoli fyzikální, chemické či biologické změny ekosystému (či přírodních zdrojů), kvůli kterým není nadále dočasně, anebo trvale, možné zajistit ochranu lidského života. “ ( Those people who have been forced to leave their traditional habitat,temporarily or permanently, because of a marked environmental disruption (natural and/or triggered by people) that jeopardized their existence and/or seriously affected the quality of their life. By “environmental disruption” in this definition is meant any physical, chemical, and/or biological changes in the ecosystem (or resource base) that render it, temporarily or permanently, unsuitable to support human life .). Srov. EL-HINNAWI, E. Environmental refugees. Nairobi: United Nations Environment Program, 1985, s. 41. 22 Za všechny například Discussion Note: Migration and the Environment. IOM, 2007. [online]. Citováno 30.3.2014. Dostupné z: http://www.iom.int/jahia/webdav/shared/shared/mainsite/about_iom/en/coun- cil/94/MC_INF_288.pdf (bod 6). Za environmentální migranty jsou zde považovány „ ty osoby nebo sku- piny osob, jež jsou ze závažných důvodů náhlých nebo postupných změn životního prostředí, které nepříznivě ovlivňuje jejich životy nebo životní podmínky, nuceny opustit jejich obvyklé domovy, nebo se tak rozhodnou, ať dočasně či trvale, a přesunou se v rámci území jejich země nebo za hranice .“ 23 Srov. STOJANOV, R., KAVANOVÁ, K. Migrace v kontextu environmentálních změn. In: Geografické rozhledy, 2009, 18(5), s. 28-29. 24 Srov. nákup území na Fidži ze strany Kiribati.

13

plánovaného využití území, na kterém žijí nebo kde vykonávají hospodářskou činnost “ (např. plánované využití pro rozvojový projekt atp.). Uvedené definice nejsou vtě- leny do žádného závazného mezinárodněprávního instrumentu, nenalézají zatím ani větší vnitrostátní právní odezvu, pracuje s nimi především nauka. Mnohé názory se snaží argumentovat pro podřazení environmentálních migrantů pod stávající definice ochranných instrumentů (resp. univerzálně pod definici uprchlíka), jiné pro nutnost vytvoření zvláštního schématu ochrany. V souvislosti s environmentálními migranty je vhodné se podívat na zajímavý ma- teriál Komise pro mezinárodní právo k tématu ochrany osob v případech katastrof. 25 Komise rozpracovala návrh článků, které mimo jiné obsahují definici katastrofy ( di- saster ): „ událost či události zapříčiňující rozsáhlé ztráty na životech, značné lidské utrpení a strádání, či materiální anebo environmentální škody značného rozsahu, které závažné narušují fungování společnosti. “ 26 Ochrana osob je i dle těchto článků primárně věcí státu postiženého katastrofou (princip suverenity), ale návrh obsahuje povinnost stá- tů hledat pomoc v případě, že rozsah katastrofy přesahuje možnosti státu. 27 Jedná se o materiál rozpracovaný, a i v případě, že jej Komise dokončí, se bude jednat o ne- závazný instrument, pokud se státy nerozhodnou jinak. Může ale naznačovat cestu, kterou by bylo možné se ubírat v úvahách o pomoci nepravým uprchlíkům obecně. Za válečné uprchlíky (toto označení budu používat záměnně se souslovím „váleční migranti“) jsou obvykle považovány osoby, které utíkají ze země svého původu z důvo- du válečného konfliktu mezinárodního nebo vnitrostátního charakteru, a jejichž útěk je hromadný. Důvodem jejich útěku je ozbrojený konflikt v zemi, kde trvale žijí. Ani pro tyto osoby neexistuje univerzální definice; vymezení nalezneme v některých regio- nálních instrumentech. Kupříkladu v africkém regionu vznikla regionální – závazná – Úmluva Organizace africké jednoty, upravující specifické aspekty uprchlických problémů v Africe, 28 která pod pojem uprchlík podřazuje i osobu, „ která z důvodu vnější agrese, okupace, cizí nadvlády či událostí závažně narušujících veřejný pořádek, ať už v části nebo v celé zemi původu či státní příslušnosti, je nucena opustit místo obvyklého pobytu ve snaze najít útočiště na jiném místě mimo zemi původu či státní příslušnosti. “ 29 Všimněme si, že zachází s pojmy, které lze zčásti pod pojem ozbrojený konflikt zahr- nout, ale kupříkladu vnitřní konflikt ve smyslu mezinárodního humanitárního práva v definici explicitně nenajdeme, musel by být podřazen pod pojem události závažně narušující veřejný pořádek. Obdobnou – ale nezávaznou – úpravu nalezeme v regionu 25 Návrh článků o ochraně osob v případě katastrof (Draft articles on Protection of person in the event of disasters). Jedná se o návrh, který je rozpracován, nejde o konečné znění. Této otázce se podrobněji věnuje stať Pavla Šturmy s názvem Práce Komise OSN pro mezinárodní právo v oblasti ochrany osob v případě katastrof. 26 Srov. čl. 3 návrhu článků o ochraně osob v případě katastrof. 27 Srov. čl. 10 návrhu článků o ochraně osob v případě katastrof. 28 Úmluva Organizace africké jednoty upravující zvláštní stránky uprchlických problémů v Africe z roku 1969. V současnosti má 45 smluvních stran. 29 Srov. čl. I odst. 2 výše uvedené Úmluvy Organizace africké jednoty.

14

Latinské Ameriky. Tamní, charakterem soft law , Cartagenská deklarace se vztahuje také na osoby, které „ opustily svoji zemi, neboť jejich život, bezpečí či svoboda byly ohroženy všeobecným násilím, vnější agresí, vnitřním konfliktem, masovým porušováním lidských práv anebo dalšími okolnostmi, které vážně porušují veřejný pořádek. “ Z dikce definice je vidět, že se vztahuje na osoby odcházející z důvodu ozbrojeného konfliktu. Mezi jejich odchodem a ozbrojeným konfliktem musí být příčinná souvislost, důvodem opuštění země je ohrožení z konkrétního důvodu, nejde o hrozbu při návratu. Ač se jedná o soft law, nemálo států si jej vtělilo do svých vnitrostátních úprav a v budoucnu bude možné uvažovat o vytvoření regionálního obyčeje. U této definice i u výše uvedené africké úpravy je otázkou, zda by bylo možné uvažovat o aplikaci definice například i na oso- by, které odcházejí ze svých zemí z environmentálních důvodů (tj. zda by bylo možné vykládat pojem události či okolnosti vážně narušující veřejný pořádek jako zahrnující i některé environmentální hrozby). Odlišně přistoupili k úpravě ochrany osob, které přicházejí z oblastí postižených ozbro- jenými konflikty, tvůrci norem v evropském regionu, resp. v subregionu tvořeném státy Evropské unie (dále též „EU“). V právu Evropské unie, tedy v normativitě, která ovliv- ňuje 28 zemí evropského regionu, se uvedenou otázkou zabývá sekundární legislativa, ze- jména směrnice. Úprava proto nebude ve všech zemích totožná, neboť směrnice za prvé pouze takříkajíc ukazují směr, nejsou doslovnou úpravou, a za druhé státům v otázkách uprchlictví ponechávají často prostor pro odlišné úpravy („státy mohou přijmout“). Pro otázku válečných uprchlíků jsou relevantní dvě směrnice: tzv. směrnice o dočasné ochraně 30 a tzv. kvalifikační směrnice. 31 V prvním případě jde o odpověď na příchod hromadných proudů osob, resp. o odpověď zejména na příchod migrantů z ozbroje- ných konfliktů, v případě druhém jde o sui generis reflexi principu non-refoulement, a to nejen v rozsahu čl. 33 Úmluvy, či rozšířenou ochranu uprchlíkům. Dočasná ochrana může být z dnešního pohledu vnímána jako slepá ulička. Na rozdíl od mnoha dalších azylových směrnic nebyla v posledních letech doplňována, patrně i proto, že za dobu své existence nebyla ani jednou využita. 32 Vztahuje se na osoby, které „ musely opustit zemi či oblast původu nebo byly evakuovány, a to zejména na žádost mezinárodních organizací, a nemohou se s ohledem na převládající situaci v zemi vrátit za bezpečných a trvalých podmínek a které by mohly spadat do působnosti článku 1A Ženevské úmluvy nebo jiných mezinárodních či vnitrostátních dokumentů poskytujících 30 Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi jed- notlivými členskými státy při vynakládání úsilí na přijímání těchto osob a na následky plynoucí z tohoto přijímání. Zde se jedná o první generaci azylových (resp. uprchlických, slovo azyl je zde používáno ne- přesně) směrnic, které z důvodu jednomyslnosti stanovovaly minimální standardy. 31 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárod- ní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany. 32 Pro důvody srov. níže podkapitolu 1.2.

15

mezinárodní ochranu, zejména se jedná o: i) osoby, které uprchly z oblastí ozbrojených konfliktů nebo endemického násilí, ii) osoby, kterým vážně hrozí systematické nebo všeo- becné porušování lidských práv, či osoby, které se staly oběťmi takového porušování lidských práv. “ 33 Definice zahrnuje válečné uprchlíky, zmiňuje přímo „ozbrojený konflikt“ jako důvod jejich odchodu. Druhou možností, kterou evropská legislativa ukotvila, je poskytování ochrany skrze tzv. doplňkovou ochranu. Jedná se o institut reagující zejména na již existující smluvní povinnosti států vůči osobám v nouzi. Státy, které jsou smluvními stranami Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod 34 kupříkladu nemohou navrátit osobu do země, kde by jí hrozilo nebezpečí mučení či nelidského či ponižujícího za- cházení nebo trestu. Co si ovšem s takovouto osobou mají na území počít? Směrnice status pro osoby, které státy ponechávají na území právě z důvodů plnění závazků, upravila, a to jednak skrze sjednocení jeho obsahu, a také skrze definování toho, kdy hrozí osobě vážná újma, a tedy naplňuje podmínky pro jeho získání. Vážnou újmou „ se rozumí a) uložení nebo vykonání trestu smrti nebo b) mučení, nelidské či ponižující zachá- zení nebo trest vůči žadateli v zemi původu nebo c) vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu. “ 35 Tato definice se k válečným uprchlíkům obrací nejvíce, zahrnuje v sobě vnitřní i vnější ozbrojený konflikt. Z judikatury Soudního dvora EU dokonce vyplývá, že definice vnitřního ozbrojeného konfliktu je širší než definice používaná v mezinárodním humanitárním právu. 36 U kategorie vnitřně přesídlených osob (IDPs) nalezneme definici v nezávazném do- kumentu mezinárodního práva, v Řídících principech pro vnitřní přesidlování. Zde se za vnitřně přesídlené osoby považují „ osoby nebo skupiny osob, které byly násilně či jinak nedobrovolně donuceny opustit své domovy nebo místa svého obvyklého pobytu, a to zvláště v důsledku nebo ve snaze vyhnout se důsledkům ozbrojeného konfliktu, všeobecného násilí, porušování lidských práv, přírodních katastrof či katastrof způsobených lidmi, a které nepře- kročily mezinárodně uznávané hranice státu. “ 37 Uvedená definice je tak či onak přijímána ve všech regionech světa. S ohledem na svoji nezávaznost může být modifikována, což státy také využívají; některé za IDPs považují pouze osoby vysídlené v důsledku konflik- 33 Čl. 2 písm. c) směrnice o dočasné ochraně. V citaci je pozměněn rod, hovoří se o osobě a používá „y“ namísto „i“. 34 Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950. 35 Srov. čl. 15 směrnice o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí (…). 36 Srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie (SDEU), Diakité proti Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, č. C-285/1230, z 30. ledna 2014. 37 Srov. přílohu zprávy zvláštního představitele generálního tajemníka OSN Francise Denga z roku 1998: „(…) internally displaced persons are persons or groups of persons who have been forced or obliged to flee or to leave their homes or places of habitual residence, in particular as a result of or in order to avoid the effects of armed conflict, situations of generalized violence, violations of human rights or natural or human-made disasters, and who have not crossed an internationally recognized State border .“ Zpráva byla předložena Komisi pro lid- ská práva, E/CN.4/1998/53/Add.2, přijata jako příloha rezoluce Valného shromáždění 46/182 z roku 1991.

16

tu či násilí. 38 To pak nejen způsobuje nesnáze pro statistické účely, ale především zužuje definici na osoby, které jsou ve svém vymezení velmi podobné válečným uprchlíkům, a ty osoby, jejichž určení by do značné míry odpovídalo environmentálním migrantům, ponechává zcela stranou. 39 Je to postoj pochopitelný, ježto pro státy jsou prvně zmínění nejpodobnější osobám již mezinárodním právem chráněným, uprchlíkům, jimiž by se ostatně mnozí z nich překročením hranice mohli stát, případně jsou podobni těm, kdo jsou chráněni smluvními instrumenty, jež jsou k aplikování na uprchlíky válečné. Univerzální normativní vyjádření definice IDPs zatím nenalezla. Přes všechny výhra- dy byla ale definice Řídících principů i v uvedeném poměrně širokém vymezení ratio- ne personae vetknuta do regionální závazné Úmluvy Africké unie o ochraně a pomoci vnitřně přesídleným osobám v Africe (Kampalská Úmluva). 40 Pro 22 41 afrických států představuje tato úmluva rámec ochrany poskytované IDPs. Na africkém kontinentě byla kromě toho vytvořena i subregionální úprava, která k definici z Řídících principů přidala ještě nutnost ochrany osob, které musely opustit své bydliště kvůli důsledkům rozsáh- lých rozvojových projektů, anebo aby se jim vyhnuly. 42 ͷ.͹.͸ Nemožnost aplikace stávajícího univerzálního ochranného schématu na nepravé uprchlíky Proč nesplňují osoby spadající do jedné ze tří skupin nepravých uprchlíků definici uprchlíka podle Úmluvy? Pronásledování environmentálních migrantů je obtížné při- čítat státu (či jej vinit z neúmyslného opomenutí ochrany) a ještě těžší je podřadit tyto 38 Srov. definici v kolumbijském zákoně o vnitřním přesídlení č. 387 z roku 1997, který pod pojem řadí „ osoby, které byly přinuceny se přesídlit v rámci své země , neboť jejich život, fyzická integrita, osobní svoboda či bezpečnost byly narušeny nebo se nacházejí v přímém ohrožení z důvodu vnitřního ozbrojeného konfliktu, vnitřních nepokojů a výtržností, všeobecného násilí, rozsáhlého porušování lidských práv, porušování meziná- rodního humanitárního práva či další okolností plynoucích z předchozích situací, které vážně narušily nebo mohou vážně narušit veřejný pořádek. “ Srov. znění zákona na stránkách institutu Brookings, Law 387 of 1997, Diario Oficial [Official Gazette] No. 43,091 of July 24, 1997. [online]. Citováno 12. 2. 2013. Dostupné z: http://www.brookings.edu/~/media/Projects/idp/Colombia_Law387_1997_Eng.pdf. Více in- formací také ve zprávě Protecting the Displaced in Colombia: The Role of Municipal Authorities. Summary Report. The Brookings Institution, University of Bern, 2008. [online]. Citováno 12. 2. 2013. Dostupné z: http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=4b0d30c49&query=ID- Ps%20colombia. 39 COHEN, R. An Institutional Gap for Disaster IDPs. In: Forced Migration Review, 2009, č. 32, s. 58-59. Jen na tuto skupinu je zacílena Směrnice Meziagenturního stálého výboru (Inter-Agency Standing Committee) k ochraně osob v situacích přírodních katastrof. 40 Srov. čl. 1 písm. k úmluvy (Úmluva Africké unie o ochraně a pomoci vnitřně přesídleným osobám v Africe (Kampalská Úmluva), přijata v roce 2009). 41 Stav k lednu 2014, srov. informace na webových stránkách Africké unie. List of Countries which have Signed, Ratified/Acceded to the African Union Convention for the Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa (Kampala Convention). Afričan Union, 2014. [online]. Citováno 12. 2. 2014. Dostupné z: http://www.au.int/en/sites/default/files/Convention%20on%20IDPs%20 -%20displaced..._0.pdf. 42 Srov. bod 5 čl. 1 Protokolu k Paktu o bezpečnosti, stabilitě a rozvoji v regionu Velkých jezer z roku 2008 o ochraně a pomoci vnitřně přesídleným osobám.

17

osoby pod některý z důvodů, které definice uprchlíka obsahuje. Ano, lze si představit odpovědnost státu za nedodržování norem chránících životní prostředí, což bude mít za následek kupříkladu vzestup mořské hladiny, dokázat takovouto příčinnou souvis- lost bude ale téměř nemožné. 43 Podřazení environmentálního migranta pod některý z důvodů pronásledování bychom mohli zkusit jen při velmi kreativní intepretaci poj- mu společenská vrstva. U válečných migrantů nenajdeme individualizované pronásledování. Jedná se o oso- by, které utíkají ze situace všeobecné nouze, nelze najít linku „osoba – výslovně tuto osobu pronásledující stát (či pronásledování nebránící stát)“. Hrozba násilí je u všech stejná. Na druhou stranu ale jde o situaci velmi podobnou – až shodnou – přiznávání statusu uprchlíkům prima facie , 44 kdy u jedné každé osoby v rámci skupiny není pro- následování prokazováno. Vnitřně přesídlené osoby odcházejí ze svých domovů a hledají ochranu, ovšem stále v hranicích své země. Nacházejí se stále pod ochranou svého státu. Tím, že se nena- cházejí mimo svoji vlast, nesplňují základní požadavek Úmluvy o právním postavení uprchlíků. Důvody odchodu uvedené v Řídících principech jsou širší, než ty upravené definicí uprchlíka; většina z důvodů pro to, aby se osoba stala uprchlíkem, by do defi- nice IDPs v Řídících principech patrně spadala. ͷ.͹.͹ Vnímání problému nepravých uprchlíků (společenská percepce) Pohled společenství na určitý problém ovlivňuje jeho řešení. I samo vnímání je prv- ním krokem k tomu, aby se mohlo postupovat směrem k řešení; nebude-li problém vnímán jako problém, nebude existovat potenciál k jeho řešení. Právně je kritérium společenské percepce již nyní klíčem např. v uprchlickém právu ke zjištění, zda je osobu možné zařadit pod pojem společenská vrstva, tedy pod jeden z důvodů, kvůli kterému je jí možné poskytnout ochranu jako uprchlíkovi. Otázce společenské percep- ce jsme se věnovali vlastně již v podkapitole o definicích; z toho, zda je či není určitá kategorie osob definována, lze usuzovat na jejich nahlížení ze strany mezinárodního práva, potažmo států, jejichž postoj je pro jakoukoli budoucí úpravu klíčový. Zde pro- to jen krátce. V otázce nepravých uprchlíků zjišťujeme, že potřeba jejich ochrany vnímána je. Státy přijaly dokonce i dílčí smluvní instrumenty, byť jsou cíleny vždy jen na jednu z podskupin (ale můžeme uvažovat i o prolínání, srov. úpravu ochrany uprchlíků vá- lečných a sporná možnost její aplikace na migranty environmentální). Mezinárodní mezivládní organizace řeší více (IDPs) či méně (environmentální migranti) postavení všech tří skupin, potřebu jejich ochrany vnímá i nauka, která je též od sebe odděluje. Environmentální migranti jsou zatím za svébytnou skupinu považováni státy nejmé- ně; žádný z existujících instrumentů není pro jejich ochranu vhodný. Ojediněle se obje- 43 Ale srov. ŽÁKOVSKÁ, K., LIPOVSKÝ, M. Ochrana lidských práv v kontextu nedobrovolné environ- mentální migrace. In Nová lidská práva. Studie z lidských práv č. 3. PFUK, Praha, 2013. 44 Tedy skupinové uznávání uprchlíků dle Úmluvy o právním postavení uprchlíků.

18

vují vnitrostátní úpravy, které environmentální migranty zahrnují, například Švédsko 45 (zde ale zatím nebyla tato možnost uplatněna 46 ). Ze strany mezinárodních mezivládních organizací (např. UNHCR, IOM) je tématu věnována pozornost, environmentální mig- ranti jsou předmětem jednání OSN. 47 Tématu je věnováno nesmírné množství publikací, nezřídka z jiných vědních oborů než práva. 48 Jejich ochrana v rámci existujících schémat ale neexistuje, stejně jako neexistuje osoba či instituce, která by na postavení těchto osob více a soustavně upozorňovala a případné prosazení potřeby ochrany vzala za svůj úkol. Angažovanost UNHCR je zřetelná, ale není tak silná jako u druhých dvou skupin, patr- ně proto, že se úřad této kategorii osob začal věnovat později než druhým dvěma. 49 Váleční migranti jsou v praxi často spojováni s uprchlíky, a to jak z důvodu dvoj- kolejnosti ochrany poskytované mnoha státy (ochranu garantují jak uprchlíkům, tak i osobám prchajícím před ozbrojeným konfliktem, obě skupiny jsou přijímány, oběma je poskytnuta ochrana, v některých zemích kvalitativně odlišná), tak z důvodu obtížné odlišitelnosti od uprchlíků (odcházejí nezřídka ze stejných domovských zemí, přicházejí např. moři, na první pohled není možné je rozlišit). Jejich ochrana je jako potřebná vní- mána zejména ze strany UNHCR, jenž je do určité míry advokátem těchto osob. Státy samy ale potřebu jejich ochrany uznávají a dokonce ji v řadě smluvních instrumentů i garantují. Zajímavé je, že v subregionu EU tato ochrana v mnoha rysech kopíruje meziválečnou ochranu uprchlíků: zdůrazňuje dočasnost, cílí na hromadné proudy. Z re- šerše také vyplývá, že válečným migrantům není věnováno v porovnání s dalšími dvěma kategoriemi tolik publikací. IDPs jsou předmětem jednání OSN, jejich postavení je řešeno v mnoha dokumentech (nyní kupříkladu situace IDPs v Sýrii), ať již jde o rezoluce Valného shromáždění OSN, anebo o dokumenty Rady pro lidská práva. Byla zřízena pozice speciálního zmocněnce pro lidská práva IDPs při Úřadu vysokého komisaře pro lidská práva. Jejich situaci se snaží řešit množství organizací 50 v čele s UNHCR, jehož mandát byl na IDPs rozšířen. 51 Významnou roli hraje také Mezinárodní výbor Červeného kříže (ICRC), který se podílí na řešení situací spjatých s ozbrojeným konfliktem. IDPs je věnováno značné množství 45 Srov. ust. čl. 2 bod 3 kapitoly 4 cizineckého zákona Švédského království (zákon 2005:716 z roku 2005). 46 FEIJEN, L., Filling the Gaps? Subsidiary Protection and Non-EU Harmonized Protection Status(es) in the Nordic Countries. In: International Journal of Refugee Law, 2014, 26(2), s. 193. 47 Srov. mimo jiné rezoluce Valného shromáždění 63/281 z roku 2009. 48 Srov. stať Roberta Stojanova, Ilana Kelmana a Barbory Duží s názvem Fenomén environmentální migrace. 49 Zde srov. např. postřehy Volkera Turka přednesené na Diskusním fóru ke klimatickým změnám v červ- nu 2014, dostupné na http://www.unhcr.org/53a3ee479.html (otevřeno 17. 8. 2014). 50 Rozsáhlá Příručka k ochraně IDPs byla vytvořena slovy na začátku 70. let více než 30 organizacemi (Global Protection Cluster). Srov. Handbook for the Protection of Internally Displaced Persons. Global Protection Cluster Workling Group, 2006, s. 2. [online]. Citováno 18. 10. 2013. Dostupné z: http:// www.unhcr.org/50f94dcc9.html. 51 Prvopočátky zapojení UNHCR lze vidět již na začátku 70. let, právní rámec zapojení UNHCR do po- moci IDPs má kořeny v rezoluci Valného shromáždění OSN č. 48/116 z roku 1993 a zejména pak v rezoluci Valného shromáždění OSN 53/125 z roku 1998.

19

publikací. Jakýkoli zájem ostatních států či dalších aktérů mezinárodního práva či nauky ale naráží na limity státní suverenity toho státu, v němž se IDPs nacházejí. Pokud zvolíme lidskoprávní pohled na problematiku, 52 pak je zřejmé, že u všech uvedených skupin je společným jmenovatelem právě potřeba ochrany osob. Je ale nutné vnímat i pohled druhý, a to potřebu států vyřešit problém příchodu většího množství osob, které nebudou schopné zvládnout, resp. snahu o to, aby k takovému příchodu nedošlo. Tato snaha ovšem může způsobit zatížení pouze některých států, těch, které sousedí se zeměmi postiženými katastrofou či ozbrojeným konfliktem. 53 ͸.ͷ Kritérium hromadnosti ͸.ͷ.ͷ Hromadnost a uprchlické právo Ač takto není nikde explicitně definován, je za jeden z definičních znaků uprchlictví (nikoli pojmu uprchlík, ale uvedené oblasti mezinárodního práva) možné považovat hromadnost. 54 Bývá označována za důvod, proč se v mezinárodním právu objevily odpovědi ve formě úmluv. Větší množství osob již státy nedokázaly absorbovat, ježto se na jejich území nacházelo výrazně vyšší množství osob, než dříve, a možnost od- chodu do zámoří dosáhla svého limitu 55 – jinak řečeno, i tam již bylo plno. Označení hromadnosti, či masovosti, jako důvodu, pro který se v mezinárodním právu objevily odpovědi na uprchlictví ve formě úmluv, ale znamená kladení důrazu jen na jeden prvek. Do popředí se staví vnímání dané otázky ze strany států, které si nevěděly rady s množstvím osob, které se objevily na jejich území, a které neměly občanství, tedy ani ochranu své země. 52 Zde je vhodné zmínit existenci Meziagenturního stálého výboru (Inter-Agency Standing Committee, IASC, Výbor byl zřízen Rezolucí Valného shromáždění č. 46/182.), který má především zlepšit zajištění humanitární pomoci postiženému obyvatelstvu. Členství v tomto výboru patří kromě Úřadu vysokého komisaře pro uprchlíky (UNHCR) také například Dětský fond OSN (UNICEF), Světová zdravotnická organizace (WHO) či Rozvojový program OSN (UNDP). 53 UNHCR uvádí 209 000 uprchlíků ze Sýrie, kteří do evropských zemí přišli od dubna 2011 do prosince loňského roku (r. 2014), téměř polovina z nich žije ve Švédsku a Německu. Turecko hostilo v prosinci loňského roku 1 622 839 syrských uprchlíků, Libanon 1 166 488 osob, Jordánsko 621 773. Srov. Syria Regional Refugee Response. UNHCR, Inter-agency Information Sharing Portal. [online]. Citováno 24. 1. 2015. Dostupné z: http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php#_ga=1.107427969.20929 47619.1413933565. 54 K otázce hromadnosti jako znaku, který odlišuje uprchlictví a azyl v mezinárodním právu srov. ČEPELKA, Č., Pojem a vývoj institutů azylu a uprchlictví v mezinárodním právu. In: ŠTURMA, P., HONUSKOVÁ, V. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. 2. doplněné vydání. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2012. Hromadnost je obtížné definovat, bude patrně nutné ji definovat případ od případu podle kapacity přijímajících států, určité znaky ale definoval UNHCR: velký počet osob, kte- ré přijíždějí na hranice, rychlost nárůstu těchto osob a nedostatečné kapacity přijímajícího státu, přede- vším nemožnost individuálního řízení provedeného u každé osoby; srov. UNHCR. Ensuring International Protection and Enhancing International Cooperation in Mass Influx Situations. 2004, bod 3. 55 JÍLEK, D. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví. Acta Universitatis Brunensis Iuridica, op. cit.. HATHAWAY, J. C. The Law of Refugee Status. Toronto: Butterworths, 1991, s. 1.

20